国防动员体系建设存在问题与对策

张黎鸿

习近平主席对国防动员工作高度重视，特别强调指出，即使发生大的战事，我们有完备的国防动员系统，有人民战争这个重要法宝，可以迅速动员起来。在十九大报告中又着重强调要“完善国防动员体系”。习主席一系列重要论述，深刻阐明了新时代国防动员的战略定位，指明了国防动员建设发展方向。省军区系统是国防动员建设的主力军，学习领会习主席重要指示，要紧密结合国防动员工作实际，着力在破解矛盾问题、研究对策措施上下工夫，不断推动新时代国防动员建设创新发展。

一、国动委的地位作用凸显不够，应着力优化体制机制，明晰职能配置

各级国动委是在军地共同领导下主管国防动员工作的议事协调机构，主要任务是组织实施国防动员工作，协调国防动员工作中经济与军事、军队与政府、人力与物力之间的关系，以增强国防实力，提高平战转换的能力。从现状看，各级国动委的地位不突出、作用发挥不明显的问题还客观存在。

一是顶层设计作用不大。国动委是军地的桥梁和纽带，在国防动员顶层设计、统筹规划上有着其他任何机构不可替代的作用。但从实际情况看，国家国动委在全国层面，统筹部署国防动员建设、推进重点项目落实、出台新的政策法规等方面力度不大。各省级国动委2～3年召开一次例行性会议，总结部署工作时往往都是形式大于内容。各级国动委对国防动员建设如何融入国家和地区经济发展布局、如何适应产业结构调整、如何跟进重大项目安排，缺乏前瞻性、全局性的统筹规划；对城市规划发展和重点项目建设如何贯彻国防需求还不明确，国防动员建设地区政策的差异性、贯彻落实的随意性、建设发展的滞后性还比较明显。二是职能配置权责不清。国动委“议事协调”的定位偏低，被赋予的权力与实际工作需要不相称，制约了其职能作用的发挥；地方各专业办公室军事岗位责任不突出、兼职不尽责；省军区系统内部职责区分不具体、权责不清晰，工作中统不起来、理不清楚、做不到位的问题一定程度存在。三是工作落实督导不力。国防动员工作有规划、没检查，有部署、没验收，监督落实和评估不力的现象比较普遍；量化考评的标准不实不细，所占分值不高，检查考评不规范，虎头蛇尾的现象不同程度存在。四是运行机制刚性不足。办事机构分散设置，综合协调部门权威不够，军地之间、综合办公室和其他办公室之间，人权、财权与事权没有隶属关系，缺乏基本的制约监督，工作统筹协调难；市、县两级的国防动员职能机构挂靠多、单列少，编配人员兼职多、专职少，缺编多、满编少，工作落实力量薄弱，制度机制运行不畅。

对策建议：一要规范新的权责关系。适应新的体制编制，从国家层面明确各级国动委的机构编成和职责任务，建立起与新体制编制相适应的国防动员工作规范和权责配置。二要建立常态运行机制。规范国动委会议和军地领导联席会议、专项调研等常态化工作制度，加强统筹协调，推进工作落实，强化职能作用；定期合署办公，召开职能办公室会议，集中进行重点难点问题研讨和有关法规制度学习，使合署办公人员树立大局观念和“一盘棋”思想，增强岗位责任和主人翁意识。三要加大检查监督力度。建立完备的监督考评机制，把国防动员工作考核纳入政府目标管理责任考核体系，加大比分权重，规范组织实施，从严量化考评，真正使国防动员工作进入政府日常工作；落实国动委主任述职制度，加大追责问责，督促各级党委政府领导把国防动员工作当作份内之事、应尽之责抓好抓实。

二、军事需求的规模种类不够具体，应着力细化明确重点，发挥牵引带动作用

军事需求是国防动员的直接动因，也是平时做好国防动员建设最直接的参考和依据。实际工作中，军事需求的规模种类还存在不具体不明确等方面的问题。

一是作战任务还不清晰。随着军队改革深入推进，省军区系统的使命任务发生了明显变化，实战化任务更重了、标准更高了，但战时支援作战的重点方向不明确、任务不具体、规模不确定，军事需求种类、数量、标准不清楚的问题普遍存在。二是提报机制还不顺畅。军事需求是由军种提报、还是由战区统一明确，由任务部队直接与省军区进行需求对接、还是省军区自身依据方案计划主动对接，等等，目前尚没有明确规定，仍然存在权责不清、关系不顺的问题。三是融合范畴还不规范。军事需求贯彻军民融合发展思路缺少顶层设计和整体规划，缺乏具体项目带动，一些行业系统和建设项目，落实军事需求打折扣、搞变通、不规范，“利大大融、利小小融、无利不融”的现象一定程度存在。

对策建议：一要明确战时主要任务。战区依据军事战略方针和战役指导，及时制定下发作战方案计划，明确省军区在支援作战时的主要任务，按照不同作战规模，细化量化军事需求，牵引带动国防动员准备，增强完成参战任务的针对性和有效性。二要完善规范提报机制。由国家国动委牵头抓总，规范建立战区国防动员部门与各个省军区之间的军事需求提报、落实机制。军事需求的提报流程，首先应由战区军种提出，经战区动员部门梳理汇总和审核评估后，上报军委相关部门，再由军委国防动员部协调国家国动委统一下达需求任务，明确建设要求。省军区协调省级国动委抓好潜力核查，落实军事需求，并将落实情况反馈军委国防动员部和战区。三要下发国防动员潜力调查清单。在军委国防动员部指导下，由战区国防动员部门依据作战任务和军事需求，为辖区省军区系统下发动员潜力调查清单，并明确调查周期、统一数据格式、研发信息系统，提升国防动员潜力调查的规范性、实效性和信息化水平。

三、国防动员战时指挥效率不高，应着力健全指挥机制，强化组织指挥能力

国防动员战时指挥机构编成军地联合、指挥对象多元、指挥行动复杂，从目前实战化训练演练的实践看，国防动员战时组织指挥效率不高的问题还比较突出。一是战时指挥职能弱化。战时指挥机构临时组建、人员临时确定，有的指挥员素养较低，对战时指挥的程序、方法、内容、要求等掌握不熟练，指挥机构整体指挥能力偏弱。二是指挥机构分散。战时国防动员组织指挥体系除军事机关和各专业办公室外，还涉及地方多个部门，指挥机构相对分散，难以实现集中、高效的统一指挥。三是指挥手段单一。目前，省军区系统主要依托一体化指挥平台实施指挥，军地之间大多依托既设的有线电话通信网进行沟通，指挥平台互不兼容，通联手段明显不足，影响了指挥效率。四是指挥训练缺失。国防动员演练多是以省军区系统自身训练为主，抽组地方各专业办公室部分人员参加，全过程、全要素、全内容的演练比较少，指挥训练的层次不高、研究不深。

对策建议：一要规范指挥机构设置。由国家国动委按照战时组织指挥需要，统一规范战时国防动员指挥体系，明确战时指挥机构设置、基本编成、运行流程、内容步骤、指挥手段等，为各级组织开展战时指挥训练演练提供基本依据。二要加强指挥训练演练。采取以会代训、集中培训等方式，每年组织指挥机构人员完成不少于15天的指挥技能培训，学习战时国防动员基本理论、熟悉程序方法、掌握指挥技能，打牢组织指挥基础；每年组织国防动员指挥机构成员或部分骨干人员，按照战时国防动员流程，进行平战转换、动员支前等内容的指挥演练，提升指挥机构人员指挥谋略水平。三要完善监督考评机制。军地联合制定考评奖惩办法和细则，由省军区系统对指挥机构成员训练成绩、个人表现、参加演练等情况进行综合考评，并将考评情况提供给其所在单位和部门，作为选拔使用干部的重要参考，以此调动指挥机构成员的工作积极性和主动性。

四、民兵建设整体能力不强，应着力统筹整合资源，提高建设效益

2017年7月，国务院和中央军委联合下发了《后备力量建设“十三五”规划》，指出了当前民兵建设存在观念滞后、职责不明、结构不合理、管理使用不规范、指挥控制缺乏手段等问题。一是人员流动性大。随着大量适龄人员外出务工比例逐年加大，民兵整组出入队比例很难控制，远远超出了文件规定的比例，相对固定的骨干只占分队总人数的30%到40%。二是挂靠地方专业力量多。一些民兵应急专业分队，依托地方的专业救援队伍组建，人员、装备、器材、场地、管理都以地方单位为主，因而，表面上看建设的质量很高，但真正使用的自主度很低；接受一般检查考核齐装满员，但较长时间遂行任务很难全员出动。三是保障条件差。民兵分队配备的器材特别是一些专业的装备器材，信息化水平较低，与履行使命任务的要求还有差距；现行民兵训练补助经费标准远远低于外出务工人员的平均收入，不适应经济社会发展，难以保障民兵训练高标准落实。

对策建议：一要统筹资源合理建设布局。从国家层面综合确定应急专业力量总体需求，由国务院和中央军委统筹规划，明确各省民兵应急专业力量建设规模，按照“整合资源、军地互补、统筹抓建、集中使用”的原则，合理确定民兵专业队伍建设种类和数量，科学界定其职能定位，防止重复建设、盲目建设和资源浪费。二要军民融合提升建设质量。把遂行任务有需求、地方力量不足的专业分队作为民兵分队编建重点，集中军地力量抓好建设；特殊专业分队可与地方专业队伍合建，从地方专业队伍抽组部分专业骨干编入民兵分队，提升民兵应急专业分队建设质量。三要突出重点提高保障效益。目前，民兵分队“撒胡椒面”的保障模式与“集约高效、精准建设”的思路不相适应，造成了很大的资源浪费。可根据民兵分队遂行任务实际、建设定位、能力要求等，区分不同的建设和保障标准，突出保障重点，提升保障效益。