论我国边防法律体系的构建——现实与思路

王 隽

论我国边防法律体系的构建
——现实与思路

王 隽

边防是国防的重要组成部分，边防法律体系是国家经济政治与社会等发展的必然结果。我国边防法律体系的构建既必要又可行，应面对现实，理顺思路，针对立法空白增加立法项目、修订现有法规规章，建立健全具有中国特色的边防法律体系。

国防建设 边防 法律体系 构建

一、我国边防立法现状

调整边防领域的法律。目前，我国虽尚未制定专门的《边防法》，但在其他法律中有与边防有关的相关条款，有单项的法律规定。《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》），从总体上体现了国防的作用、确立了国家机构的国防职权、武装力量、国防教育等方面的相关内容，但没有边防的具体实施过程及内容。在《中华人民共和国刑法》中，“妨害国（边）境管理罪”的相关内容，对偷越国（边）境、组织、运送他人偷越国（边）境及故意破坏国家边界的界碑、界桩、走私等犯罪行为有明确的规定，可看作是涉及边防的相关法律规定；调整边防领域的单项法律包括《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区法》等。遍观整个法律现状，尚未有完整的调整边防领域的法律。值得一提的是，《中华人民共和国陆地边界法》已被列入第十一届人大常委会的立法规划。

调整边防领域的行政法规。在社会和技术的飞速发展中，行政法规常常是灵活地执行和补充立法者的原则性决策的唯一工具。有了行政法规，法律秩序就可以灵活地适应变化的现实和价值观。我国涉及边防领域的行政法规较多，这些法规有的是国家法律的实施细则；有的是专项管理的法律规定，如《海关法实施细则》和《人民警察使用警械和武器条例》等。

调整边防领域的地方法规和规章。由于我国地域广阔、邻国较多，各地情况差异大，所以，几乎所有的沿边（沿海）省（直辖市、自治区）都颁布了有关边防的地方法规和规章。地方法规，如《吉林省边境管理条例》《黑龙江省边境管理条例》《内蒙古自治区边境管理条例》《新疆维吾尔自治区边境管理条例》等；地方规章，如《内蒙古边境地区军警民联防规定》《云南省边境地区公安边防管理规定》《福建省海防管理条例》等。这些地方法规和规章根据本地区的实际情况，对本区域的边境管理活动进行了较为全面的规定，包含国界管理、出入国界管理、边境管理、奖励和处罚等内容。以上这些，不仅弥补了边境管理区临时管控措施法律依据的空白，而且对于国家反恐和参与国际范围的反恐具有极为重要的意义。

调整边防领域的部门规章。边防所涉及的国务院部门主要是公安部、交通部等，其中调整边防领域的部门规章以公安部的部门规章居多。如《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》，是国家在陆地边境地区划定边境管理区，实行《通行证》制度的相关规定；再如《沿海船舶边防治安管理规定》，是沿海地区船舶治安管理规定，《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》是台湾渔船管理规定等；也有相关部、委联合发布的部门规章，如外交部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于处理涉外案件若干问题的规定》等。

二、我国边防法律体系亟待构建

历史推动。首先，国家的发展促进边防法律体系的构建。新中国成立以来，党和国家高度重视边海防工作。习近平主席在第五次全国边海防工作会议上指出，边海防工作是治国安邦的大事，关系国家安全和发展全局。边海防战线的全体同志要强化忧患意识、使命意识、大局意识，勇于作为，敢于担当，努力建设强大稳固的现代边海防。他强调指出，一提到边海防，就不禁想起了中国近代史，中国积贫积弱，任人宰割……外敌从我国陆地和海上入侵大大小小数百次。要坚持把国家主权和安全放在第一位，贯彻总体国家安全观，周密组织边境管控和海上维权行动，坚决维护领土主权和海洋权益，推进边海防建设和边境沿海地区经济社会发展，巩固军政军民团结和民族团结，发挥军警民联防的特色和优势，坚决维护边疆安全稳定和繁荣发展。着力解决制约边防海工作的体制机制问题……要做到守边有责，守边负责，守边尽责。其次，边海防实践构成了边防法律体系构建的物质基础。以海防为例，从内部环境讲，我国涉海管理部门众多，主要涉及渔政、船检、海监、海事、交通、海警、海防等诸多部门，由于工作职责和分工不同，各职能部门在海防管理中自成体系，难以形成整体合力。因此，欲进一步优化海上环境，提升海洋产能，提高海洋利用价值，就必须通过法律体系的构建理顺权力关系，合理规划涉海管理部门的协作机制，建立健全联动机制，实现集成化行政管理模式。从外部环境讲，我国的南海问题、钓鱼岛问题及其他海洋权益的维护和海洋资源的开发，也对法律体系的构建提出了更高的要求。

现实使然。从第一个问题的分析中可以看出，我国的边防法律体系尚不完善，现实工作中有些方面甚至还存在“无法可依”的现象。边界问题复杂为法律体系建设提供了土壤。我国陆地与14个国家接壤，边界情况复杂。我国陆地边界长达2万余公里，是世界上陆地边界最长、邻国最多的国家。目前，我国还没有一部综合性的边防法律，边界管理与防卫事务以政策、规定和地方行业法规为依据，缺乏统一性、规范性。长期下去，执法主体不明确，执法标准不统一，必然会冲击立法的初衷。新中国成立以来，我国相继与周边邻国完成了90%以上的陆地边界划定，并签订了一系列边界条约、协议和边界管理制度协定，如《中华人民共和国政府和缅甸联邦关于边境管理与合作的协定》《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于中俄国界管理制度的协定》《中华人民共和国政府和蒙古国政府关于边界管理制度的条约》《中华人民共和国政府和老挝人民民主共和国政府关于边界管理制度的协定》等。但如何以国内法来落实相关国际法条约内容，是我们需要研究解决的问题。跨境犯罪等影响边境地区稳定的因素提供了法律体系建设的外部环境。我国2万余公里的陆地边界线，属于民族自治地区和少数民族聚居区的就占1.8万多公里。55个少数民族中有近40个民族、约5000万人居住在边疆地区，其中还有20余个少数民族与邻国边民同族、同源，跨界而居。随着对外开放的扩大，一些境内外不法分子乘机勾结进行走私、贩毒、偷渡、抢劫等违法犯罪活动，已严重危害边境地区社会安全稳定。维护稳定、特别是边境地区的稳定，是实现法律保障进一步对外开放的基本要求。

三、构建边防法律体系的基本思路

边防立法是实现国家主权完整的必要条件，完善的边防法律体系将为巩固边防、加强边防建设及边境合作提供良好的法律支撑和保障。基于我国边防立法现状，尤其是考虑到其从立法理念、执法依据到我国边防所存在的诸多问题，必须尽快构建我国边防法律体系，以使之适应我国边境地区经济的发展和边境地区所面临的现实需要，提高其适应性。

构建边防法律体系应遵循的基本原则。维护国家主权的原则。随着南海和钓鱼岛问题的凸显，构建边海防法律体系已经是迫不及待的必然选择。实现国家对领土的主权，一是法理，二是历史。论证领土归属同样要“以事实为依据，以法理为准绳”，科学阐释南海历史发展的进程，当然是确定南海主权归属的重要基础和前提。1924年帕尔马斯岛案，仲裁员指出：事实上的主权不可能每时每刻在一块土地上的每个点都行使，间断和中止必然因所涉及的可居住的和杳无人迹的地区而不同。所以，在现有基础上，建立相应的管理原则及强制性的规定是保证现在及未来领土管理的必要办法。边防法律与边境地区的可持续发展的原则。随着我国经济的持续快速发展和经济全球化的发展，经济、社会、文化和环境的融合性可持续发展之路已成为必然选择。人们之所以对社会的发展进行规划，是因为传统的方式已经陷入了“瓶颈”，并可能带来潜在危机。国家发展改革委员会、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，已明确把“一带一路”与开放区域合作作为推动国际合作的重要内容，要实现沿海各国多元、自主、平衡、可持续地发展。“21世纪海上丝绸之路”重点方向，是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋。然而，我国目前的边防法律体系缺乏有关边境地区可持续发展的原则性规定及体现可持续发展的制度性安排。在构建我国边防法律体系过程中，应采取多种措施支持边防可持续发展，体现顺应边防发展的客观规律。国家各方利益统筹兼顾的原则。边防立法应统筹兼顾各方利益，充分体现国家利益、地方利益，正确界定国家、地方、个人三方的权利、义务及其相互关系，规范其行为，维护国家利益，为边境地区的建设、边境地区经济竞争与合作、合作区的发展、边境涉外交流等活动提供法律保障，促进边境地区的发展。

构建边防法律体系的基本思路。制定《边防法》。结合我国的历史和现实，尽快制定《边防法》，一方面在边防领域实现法律的权威性和规范性，另一方面也有利于边防的稳固与可持续发展。建立完善的边防法律体系的基本思路：区别边防中的中央事权和地方事权，保证在边防工作中，地方利益服从于国家利益，绝不能放弃国家利益实现暂时的地方利益；明确权力机构职权范围、性质及内容，从而规范权力机构行使职权，包括边防的体制、运行机制和与政府的关系等；规范边境联防机构性质、责任、保障等根本性问题；合理划分边境地区、边境管理区的范围；实践政治、经济、文化、科技相一致的边防规划；确认公民在边境地区和边境管理区的行为规范。完善法律体系。《边防法》制定后，要有与之相配套的具体实施细则、办法，否则，将会导致《边防法》的可操作性不强，边防的基本法有关规定难以落到实处。鉴于此，可考虑增加以下立法项目。第一，增加《边防保卫条例》。基于边防在国家建设中的核心地位和目前出现的海洋划界争议，国家应首先出台《边防保卫条例》，保证我国领土不受侵犯，并确立领土发生纠纷时的解决原则，明确解决标准。第二，增加《边防保障条例》。基于边防建设的需要，应当充分考虑边防权力机构在编人员、装备、设施、经费等方面相应的实际需求,通过立法形式予以配套保障。第三，增加《边防涉外合作条例》。展望未来边防对经济全球化市场的影响，尤其是在我国“一带一路”规划的推动和引领下，边防的功能今非昔比。边防要实现从封闭到交流信息和畅通发展这一功能，国家可通过《边防涉外合作条例》建立正常的合作区合作机制和对合作区的管理体制，推动合作区的形成，实现与国家发展和区域发展的对接。第四，增加《边境生产作业管理条例》。边境地区由于其特殊的地理位置，对生产作业有不同于一般地区的要求，必须加强边境生产作业的审批和管理，并实现与地方经济的统筹协调。通过立法加强国家对边境地区的宏观调控，研究制定统一的审核标准，如边境河流的开发、边境小型水电站和通信网络的建立、边境耕种、边境放牧等，减少涉外事件的发生，更好地发挥边境地区开发综合效益。

修订现有法规、规章。不可否认的是，部委规章的法律地位受到质疑。因为《立法法》《行政复议法》虽然把规章纳入法的范围,但《中华人民共和国行政诉讼法》第53条规定，人民法院在审理案件时,规章可以“参照”执行。这就是说,在立法层次和执行层次上承认规章的法律地位,但在最关键的诉讼阶段却没有得到认可,这就使得部委规章的执行力度大大降低。由于规章在我国大量存在且发挥较大的补充作用，所以必须加以完善。配合《边防法》的修改和边防立法空白的填补，还应积极修订现有其他边防相关的法规、规章，以提高边防法律体系的协调性。如修订《沿海船舶边防治安管理条例》，由于该条例的专业术语不够规范，一些规定已不适应行政管理的需要，且有与上位法相抵触的情形，不能预防和处罚船舶管理中的违法问题，应对其中专业术语、行政许可、行政处罚等内容加以修订。再如，修订《中华人民共和国通行证管理办法》，可通过具体且操作性强的规定，明确边境居住通行管理的范围。

［1］牛继承．国际法视野中的边界困境［J］.内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2012（7）.

［2］李国强. 南海历史研究中的若干问题——对越南学术观点的分析与回应［J］．齐鲁学刊，2015（2）．

［3］赵理海. 从国际法看我国对南海诸岛无可争辩的主权［J］．北京大学学报，1992（3）．

（责任编辑：胡东霞）

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1002-4484（2017）05-0081-04

王隽，武装警察部队学院边防系，副教授，武警专业技术上校