我国国防科技工业和武器装备建设管理体制沿革研究（续二）

韩庆贵

三、改革转型（20世纪70年代后期至90年代末）

党的十一届三中全会开辟了中国改革开放的历史新纪元，在党中央“改革开放”方针的指引下，国防科技工业和武器装备建设管理体制先后在军民结合、政企分开、面向市场等方面进行了一系列调整改革，下放管理权限、裁并管理机构、改革拨款办法、引入市场机制，到20世纪90年代末，初步实现了由计划经济模式向市场经济模式的转型。

（一）历史背景

20世纪70年代后期，我国的国内形势和国际环境发生了重大变化。从国际环境看，国际关系有所缓和。60年代中期以来那种针对我国的军事压力和威胁相对减弱，特别是中国恢复了在联合国的合法席位以后，我国的国际地位迅速提高，不仅同社会主义国家及非洲、拉丁美洲的一些第三世界国家发展了友好合作关系，而且还同加拿大、意大利、奥地利、比利时等国家建立了外交关系，同英国、荷兰升格为大使级关系，同日本邦交也实现了正常化。随着美国总统尼克松的访华和中美上海联合公报的发表，中美两国结束了长期的敌对状态。同时，我国的周边安全环境大大改善，长期紧张对峙的中苏关系也开始缓解。党的十一届三中全会确定了对外开放的政策，我国同亚洲及世界大多数国家保持和发展了良好的关系。从国内形势看，全国揭批林彪、“四人帮”的运动取得了重大成效，国民经济得到了进一步的恢复和发展，全国出现了安定团结的政治局面。特别是1978年底召开的第十一届三中全会，全面纠正了“文化大革命”中及其以前的“左”倾错误，结束了两年来在徘徊中前进的局面，作出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，确立了改革开放的方针。与之相适应，我国国防科技工业和武器装备建设管理也进入了一个新的历史时期，开始从早打、大打、打核战争的临战状态向和平时期的建设轨道转变，从单纯为国防建设服务向既为国防建设服务又为国民经济建设服务转变，从高度集中的计划经济管理模式向由市场调节的市场经济管理模式转变。

（二）基本情况

党的十一届三中全会后，我国国防科技工业和武器装备建设管理体制以改革为主线、以市场为导向，进行了一系列调整改革。从其动因及其成效来看，可分为3个阶段：一是整顿阶段，即十一届三中全会后的5年，主要是清理整顿，拨乱反正，挽回损失，使国防科技工业和武器装备建设管理步入正常轨道；二是探索阶段，即以1984年党中央通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出实行有计划的商品经济为标志，我国国防科技工业和武器装备建设管理体制开始了面向市场的探索与改革；三是转型阶段，即从1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标开始至上世纪末，国防科技工业和武器装备建设管理体制完成了由计划经济模式向市场经济模式的过渡和转型。

1.整顿阶段

为贯彻党的十一届三中全会精神，1979年4月的中央工作会议确定了国民经济“调整、改革、整顿、提高”的方针。在这个方针的指导下，国务院和中央军委采取了一系列措施，纠正和解决国防科技工业和武器装备建设管理中的矛盾和问题，提高管理水平和建设效益。

下放管理权限。为调动地方政府参与国防科技工业建设的积极性，1979年3月，国务院、中央军委决定，第二、第七机械工业部所属的各企事业单位改由第二、第七机械工业部与各省、市、自治区实行双重领导，以部领导为主。

精简管理机构。为贯彻国防科技工业的“军民结合”方针和邓小平提出的“应该纳入整个国家的规划，要结束另外一个天地”的指示，1980年12月，国务院决定第四、第六机械工业部由国家机械委归口领导。1981年9月，第五届全国人大常委会第20次会议决定，将第七、第八机械工业部合并，成立新的第七机械工业部。1982年5月，第五届全国人大常委会第23次会议决定，将第四机械工业部与广播电视总局、国家电子计算机工业总局合并，成立电子工业部；将第六机械工业部与交通部工业局合并，成立中国船舶工业总公司，退出政府序列，变为由国务院直接领导的经济实体；将第二、第三、第五、第七机械工业部分别更名为核工业部、航空工业部、兵器工业部、航天工业部。

开展对外贸易。为贯彻“对外实行开放”方针，1980年2月，经国务院、中央军委批准，国防工办、国防科委及第二至第八机械工业部相继组建了一批以军品对外贸易业务为主的专业公司或联合公司，包括中国新时代公司、中国燕山科学技术公司、中国原子能工业公司、中国航空技术进出口公司、中国电子技术进出口公司、中国北方工业公司、中国船舶工业公司、中国长城工业公司、中国精密机械进出口公司等。不久，国务院、中央军委颁布《国防工业部门开展进出口工作若干暂行规定》，对军品对外贸易及其管理工作进行了规范。

整顿国防科研管理秩序。为科学把握武器装备的发展方向，中央军委于1980年8月决定，组建总参谋部和军兵种的武器装备系统分析论证机构。总参分管有关装备的部门和海军、空军、炮兵、装甲兵、防化部等机关先后组建或调整充实装备论证机构。1984年4月，国务院、中央军委发布了《武器装备研制设计师系统和行政指挥系统工作条例》，对武器装备研制中以设计师系统为核心的技术指挥系统和由各级行政领导干部组成、以计划调度为中心的行政指挥系统的工作分工及相互关系进行了规范，使武器装备研制管理工作走上了正轨。为加强对装备定型工作的领导和管理，1979年5月和7月，国务院、中央军委决定重组国务院、中央军委常规军工产品和战略核武器两个定型委员会，办公室分别设在总参装备部和国防科委科技部。各军兵种和总部分管有关装备部门的二级定型委员会及其职能也相继进行了调整和规范，军工产品定型工作逐渐走上了正规化发展轨道。

强化集中领导。为加强对国防科技工业建设的集中领导和统筹规划，解决机构重叠、职能交叉、多头管理等问题，经过充分酝酿，党中央、国务院、中央军委于1982年5月决定以国防科委为基础，由国防科委、国防工办、军委科装委办公室合并组建中国人民解放军国防科学技术工业委员会，同时称中华人民共和国国防科学技术工业委员会（简称国防科工委）。国防科工委隶属中央军委建制，接受国务院、中央军委双重领导，是中央军委统一管理全军国防科学技术工作的领导机关，也是国务院统一管理所属各国防科技工业管理部门（核工业部、航空工业部、兵器工业部、航天工业部）的领导机关。同时，还成立了国防科工委科学技术委员会，作为国防科工委的科学技术咨询机构。1983年3月，国务院、中央军委又决定，电子工业部、中国船舶工业总公司有关武器装备科研、生产的业务由国防科工委归口管理，其他业务仍由国家经委管理。

2.探索阶段

1984年10月，党的第十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出进一步贯彻执行改革开放的方针，改革计划经济体制，实行有计划的商品经济。1985年6月，邓小平主持军委扩大会议，作出了军队建设指导思想实行战略性转变，即从长期以来立足于早打、大打、打核战争的临战准备状态，转变到和平时期建设轨道上来。

为贯彻中央全会和军委扩大会议精神，加速“军转民”进程，尽早结束国防科技工业“另外一个天地”的局面，国务院、中央军委于1986年7月批转《关于国务院各综合部门对国防工业管理分工意见的报告》，决定核工业部、航空工业部、兵器工业部、航天工业部由原来的国防科工委归口管理，改由国务院直接领导；国防科研、生产、航天技术和军品贸易仍由国防科工委管理。从而打破了民用经济与国防经济互不联系的局面。同年12月，为了统筹规划全国机械行业建设，第六届全国人大常委会第8次会议决定，撤销机械工业部、兵器工业部，成立新的国家机械工业委员会（简称“国家机械委”）。同时，为确保兵器工业不散、不乱，国家机械委设立了军工总监，并设置了兵器发展司、武器司、弹药局和军工配套局等管理机构，主管兵器工业的宏观管理和军工配套工作，对重大兵器型号和预研工作进行组织协调。

为适应军队建设指导思想实行战略性转变，提高装备经费管理和使用效益，1985年3月，根据中央军委《关于加强军队财务工作的决定》的精神，总参谋部、总后勤部决定，改革装备购置费管理办法，由过去的总后勤部负责、总后财务部承办，改为总参谋部负责、总参装备部承办；总参装备部设立财务处，具体承办装备购置费，军兵种、总参谋部业务系统的科研费和军贸经费的预、决算，财务拨款、支付、结算等工作。此举标志着我军装备建设开始走上“管事与管钱相结合”的发展道路，解决了因“管装备的不管经费、管经费的不管装备”而产生的一系列矛盾和问题。为探索有计划的商品经济条件下国防科技管理的发展路子，经过充分研究论证，国务院、中央军委于1987年1月决定把军队使用部门与国防科技工业部门在武器装备研制中的关系调整为订货关系，实行指令性计划的合同制，并颁布了《国防科研试制费拨款管理暂行办法》和《武器装备研制合同暂行办法》，我军装备科研工作走上了有计划的商品经济轨道。

1987年10月，党的十三大提出，有计划的商品经济体制是计划与市场内在统一的体制，应当建立“国家调节市场，市场引导企业”的机制。同时，为了给这种体制机制创造经济社会环境，会议提出要改革行政管理体制，转变政府职能，强化宏观调控，减少微观干预，变直接管理为间接管理。为贯彻十三大会议精神，1988年4月，第七届全国人大第一次会议决定，撤销航空工业部和航天工业部，成立航空航天工业部；撤销核工业部，成立核工业总公司，由能源部归口管理；撤销机械工业部和电子工业部，合并成立机械电子工业部，管理全国机械、电子、船舶和兵器等工业部门的军民品生产。同年8月，国务院批准成立中国北方工业（集团）总公司，与中国船舶工业总公司一起，由机械电子工业部归口管理，在国家计划单列，实行承包经营，独立核算，自负盈亏。1990年1月，经国务院批准，以中国北方工业（集团）总公司为基础组建中国兵器工业总公司。为推进军品对外贸易，扩大军品出口，1989年9月，中央决定成立国务院、中央军委军品出口工作领导小组，主要负责领导和管理军品外贸工作。为了提高统筹国防科技工业发展和解决军民结合等重大问题的决策能力，1989年10月，党中央决定成立国务院、中央军委专门委员会，取代中共中央专门委员会，仍简称中央专委，国务院总理李鹏任主任，国务院副总理姚依林、中央军委副主席刘华清任副主任，办公室设在国防科工委，负责日常工作。

3．转型阶段

1991年初，邓小平视察南方，围绕市场经济问题发表了一系列重要谈话，明确回答了改革开放以来困扰和束缚人们思想的许多重大认识问题。1992年10月，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，同时，要求按照政企分开和精简、统一、效能的原则，对行政管理体制进行改革。

根据十四大会议精神，1993年6月，第八届全国人大第1次会议决定，撤销航空航天工业部，组建中国航空工业总公司和中国航天工业总公司(对外交往中，可使用国家航天局的名义)；撤销机械电子工业部，分别组建机械工业部和电子工业部。至此，原6个独立的军工部门，除电子工业部以外，其余5个均由政府行政部门变为军民结合的国务院直属经济实体（中国船舶工业总公司、中国核工业总公司、中国兵器工业总公司、中国航空工业总公司、中国航天工业总公司）。国防科工委的职能也随之发生变化，总体上只管军、不管民，只管军品任务和武器装备研制、生产业务，不管军工单位（军工部门、企业与科研院所），这标志着我国国防科技工业向社会主义市场经济转轨迈出了重要一步。

为了加强军队装备工作的统一领导，改变装备管理“条块分割”“多头分散”“工作脱节”的状况，加强军队武器装备工作的集中统管，1992年9月，总参谋部下发《关于装备部体制编制调整精简实施方案》的通知，决定将全军武器装备维修计划及维修费管理工作，由总后勤部划归总参谋部，由总参装备部归口管理；总参装备部增设装备维修计划局，具体负责装备维修相关业务，实现装备购置工作与装备维修工作的相互结合和统一领导。1993年12月，中央军委下发《关于局部调整全军武器装备工作分工问题的规定》，决定局部调整全军武器装备工作分工：一是全军武器装备建设在中央军委领导下，由总参谋部抓总，统一规划计划和组织协调；二是总后军械部并入总参兵种部，全军军械工作由总参负责；三是军区后勤部军械部与司令部兵种部负责装备保障的机构合编为军区司令部装备技术部，统一管理军械、装甲、工程、防化装备的技术保障工作；四是后方军械仓库管理工作分别由总后司令部军械仓库管理局和军区后勤司令部军械仓库管理处负责；五是集团军以下部队成立装备技术部(处)，统一负责军械、装甲、工程、防化、汽车五大装备的技术保障工作。

1997年，党的十五大作出继续深化经济改革的决定，同时要求加快政府机构改革，为推动经济体制改革创造条件。1998年3月，第九届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案，决定以国家计委国防司为基础，将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能合并，组建新的国防科工委，由国务院直接领导，主要负责组织管理国防科技工业计划、政策、标准及法规的制定与执行情况监督；同时，成立国防科工委科学技术委员会(简称国防科工委科技委)，由若干名专职委员和兼职委员组成，作为国防科工委的高级技术顾问班子。此外，还以邮电部和电子工业部为基础组建信息产业部，负责军工电子的行业管理。1999年7月，为更好地适应国防建设需要和社会主义市场经济体制的要求，按照政企分开、军民结合、适度竞争以及科研力量相对集中的原则，将核、航空、航天、兵器、船舶等5个军工总公司一分为二，改组为10个集团公司(中国船舶工业集团、中国船舶重工集团、中国核工业集团、中国核工业建设集团、中国兵器工业集团、中国兵器装备集团、中国航天科技集团、中国航天机电集团、中国航空工业第一集团、中国航空工业第二集团)，在国家计划中单列户头，领导班子由中央组织部管理，行业管理由新的国防科工委负责，资产与财务、企业改革、劳动工资、外事外贸等工作由国土资源部、财政部、经济体制改革委员会、劳动和社会保障部、对外贸易经济合作部等相关部门管理。由此使各集团公司转变为具有独立利益的市场竞争主体。

与政府机构改革相适应，根据党中央的统一部署，1998年4月，中央军委决定，以原国防科工委为基础，将总参装备部以及总参、总后的有关单位合并，成立中央军委领导下主管全军武器装备建设的领导机关——中国人民解放军总装备部，主要负责制定武器装备的政策法规、发展规划和科研采购计划，组织领导全军装备的科研、保障及勤务工作等。总装备部的成立，改变了我军延续40年之久的三总部领导体制和多头分散的装备管理体制，为进一步强化全军装备建设的集中统一领导和加快武器装备发展提供了组织保证。此后，各军兵种、各大军区，直至部队团以上单位陆续成立了各级相应的装备管理部门。

上述调整改革，是我国国防科技工业和武器装备管理史上最大的一次变革，特别是新的国防科工委、总装备部及10大军工集团公司的成立，较好地解决了军队与政府、政府与企业、企业与市场的关系，初步实现了由计划经济模式向市场经济模式的过渡和转型。

（三）优势和局限

自1978年底改革开放以来，我国国防科技工业和武器装备管理体制经历了整顿、探索、转型3个阶段，先后进行了4次大的改革和多次小的调整，从改革开放前的国防科委负责尖端武器科研生产、国防工办负责常规武器科研生产、总参谋部负责装备规划与调配、总后勤部负责装备保障的管理体制，到20世纪90年代初的总参谋部主管全军装备建设规划与组织协调、国防科工委主管装备科研生产的管理体制，再到上个世纪末的总装备部领导全军武器装备工作、国防科工委管理国防科技工业及军工企业科研生产的管理体制，初步完成了由计划经济管理模式向市场经济管理模式的转变。

综观这一时期我国国防科技工业和武器装备建设管理体制的发展演变情况，主要有以下特点：

由军政不分逐步走向军政分离。改革开放前，在中央一级负有国防科技工业和武器装备建设管理职能的部门或机构，如国防工办、国防科委、总参谋部、总后勤部、第二至第七机械工业部等，都分属于军队和政府两大不同系统，职能交叉、多头管理的问题始终没有较好地解决。经过改革开放后的一系列调整改革，最终形成了两个分属军政两大系统的抓总机构——中央军委领导下的总装备部和国务院领导下的国防科工委，较好地解决了军政不分、职能交叉给管理带来的诸多矛盾和问题。

从政企不分逐步走向政企分开。这一时期，为了适应市场经济的要求，首先，国家本着强化宏观调控、减少微观干预的原则，对管理核、航空、航天、兵器、船舶工业建设的各军工专业部门进行了一系列调整改革，先是把它们逐步改组为军工集团总公司，退出国务院序列；尔后，又剥离其承担的政府职能，使其成为独立核算、自负盈亏的经济实体；最后，又把这五大军工总公司一分为二，改组为10个军工集团，政企分开取得了阶段性成果，初步实现了由政府管理部门到市场经济主体的转变。

从军民割裂逐步走向军民结合。长期以来，由于单纯强调国防科技工业建设的军事导向，不注重发挥其服务经济的功能，致使国防科技工业逐渐变成了脱离国家整体规划的“另外一个天地”。1982年1月，邓小平提出了“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”十六字方针，通过加速军工技术向民用转移、大力发展民品科研生产等举措，国防科技工业逐步走向经济建设“主战场”。1989年11月召开的全国军民结合工作会议提出，把国防科技工业作为国民经济的有机组成部分进行统筹规划，纳入国家整个经济、技术和社会发展的轨道，由此将军民结合上升到国家计划的高度，为进一步推进军民结合开辟了广阔的空间。

从产研脱节逐步走向产研结合。自20世纪60年代以来，武器装备的科研经费与生产经费，分别来自不同的渠道。经费渠道的分开，导致工作上的脱节。其间，虽然也针对这个问题在部门职能和相互关系方面进行过一些调整，但产研脱节的状况并没有得到实质性改善。改革开放后，成立总装备部，优化了装备经费供应渠道，为产研结合奠定了体制基础；各军工行业的机构重组特别是集国防科研和生产任务于一体的各军工集团总公司的组建，为产研结合提供了组织保证，使国防科技工业建设逐步走上产研结合的发展道路。

从供需一体逐步走向供需分离。长期以来，政府的干预和调节是资源配置的唯一方式。在国防科技工业和武器装备建设管理方面，政府按照计划将建设经费拨给工业部门及科研单位，组织研制生产，并交付部队使用。政府即是装备建设的投资者，也是武器装备的购买者，即控制着装备需求，又控制着装备供应。这种供需一体的管理体制，必然导致需要与可能脱节，建设效益低下。改革开放以后，通过改革经费拨款办法、实行合同制等措施，使供应与需求逐步分离。1998年成立总装备部和新的国防科工委后，国务院、中央军委明确规定，总装备部业务归口的装备使用部门与国防科工委归口管理的军工科研生产单位，是装备订货与组织生产的关系，是需要与供给的关系，使国防科技工业和武器装备建设管理逐步走上了供需分离的发展道路。

这一时期，国防科技工业和武器装备建设管理体制调整改革，是在我国计划经济体制向市场经济体制转换的大背景下进行的，是新中国成立以来力度最大、影响最为深远的改革。但由于受思想认识、传统文化及集团利益等因素的制约，改革还不够全面和深入，突出表现为：一是政府职能转变还不够到位，政府部门对企业管得过细、干预过多的问题依然存在；二是“军民结合”的体制壁垒依然存在，国防科技工业“另外一个天地”的问题还没有从根本上得到解决；三是国防科技工业领域内部相互隔绝、各自为政的问题还很严重，重复建设、效益低下的状况比较普遍，行业垄断问题依然比较严重；四是装备工作中的分散管理、分段管理等问题仍比较突出，与全系统全寿命管理的要求还有相当大的差距；五是装备建设法规制度还不健全，以市场机制为基础的装备工作运行机制尚未形成。（未完待续）