对我国能源动员的历史考察*

李 健

预知大道，必先为史。能源发展始终是在一定的历史背景和国家方针下进行的，能源发展历史中蕴含着国家对处理能源与经济、社会、国防关系的实践，蕴含着能源动员领域的探索，值得考察和研究。新中国成立后，我国能源发展的历程大致经历三个阶段。在历史方位中探索能源发展以及能源动员建设的脉络，有利于为新时代军事斗争准备提供理论和实践的有益借鉴。

一、恢复、建设阶段

从1949年新中国成立至改革开放前，我国的能源发展基础薄弱、国内环境复杂，且面临复杂的国际局势。这一时期，党和国家高度重视能源建设，能源基础建设得以快速发展，能源动员也在摸索中逐渐发展。

（一）党和国家高度重视能源工业问题

新中国成立初期，国家的各项建设百废待兴。从国民党政府接管过来的能源工业基础薄弱、技术落后、能力低下，不能为新中国国防建设和经济建设提供足够的能源支撑。这一问题受到党和国家领导人的高度重视。毛泽东提出，“没有现代化的工业，哪有现代化的国防”；并从国防建设需要的角度指出“必须发展工业”，根据建设社会主义国家的目标要求，提出要重点建设煤、电、油等动力工业。周恩来也指出：“国防工业是要在重工业基础上发展的。”当时，煤炭、电力、石油工业被称为“先行工业”，党和国家领导人认为，这些能源工业必须配合其他工业的发展并走在其他工业的前面，并在政策制定、基础建设、资金投入等方面，重点向能源工业倾斜。由此，我国的能源工业得以迅速发展。

从1952年底至1954年，我国和苏联陆续商定了156项援建项目，并在“一五”（1953～1957年）计划中予以颁布。计划纲要中指出，只有建立起现代化的电力工业、燃料动力，基本化学工业等，才可能制造现代化的武器，装备保卫祖国的战士，使国防更巩固。同时指出，要适当扩大一些例如煤矿、石油、铁路等必要的建设。在能源和工业布局上，党中央指出，为适应国防安全，能源企业的布置要适当分散。根据当时沿海各省的工业产值占全国工业产值的70%以上的情况，提出要使工业接近能源的产区和消费地区，并使工业分布适合于巩固国防的条件。周恩来在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中还提出，要增加后备力量，健全包括能源资源在内的物资储备制度。

1960年以后，面对我国周边安全形势日益严峻，在“三五”（1966～1970年）期间，党中央提出“以备战为中心”的指导思想，毛泽东提出“备战、备荒、为人民”。毛泽东在听取“三五”计划汇报时指出，“农业和国防是两个拳头”，要使拳头有劲，屁股就要坐稳，屁股就是基础工业；在同年5月又提出，要在“西南形成冶金、国防、石油、铁路、煤、机械工业基地”。“三五”计划（草案）提出了“必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，加快三线建设”的方针。“四五”（1971～1975年）期间，延续了“三五”的备战和“三线建设”为中心的方针，提出“用打仗的观点，观察一切，检查一切，落实一切”，主要任务是狠抓战备，狠抓军工、基础工业和交通运输建设。

（二）重点发展能源基础建设

能源工业是国民和国防经济的重要支柱，关系到经济发展、国家安全和社会稳定。新中国成立后，我国能源工业百废待兴。1949年全国的原油产量仅有12万吨，其中人造油5万吨，原油产量远远不能满足国内需求，军队用油90%依靠国外（主要是苏联）进口；全国发电装机容量只有1850兆瓦，发电量4.3万亿瓦时；煤炭3243万吨。在这种情况下，我国的能源动员能力非常低，难以保障战争需要。在抗美援朝作战中，我方油料供应只能靠从国外进口油料保障。

在三年国民经济恢复期（1949～1952年），随着国家的重视和持续投入，我国的能源工业发展迅速。除了军民通用油料外，20世纪50年代生产出航空汽油、坦克柴油和舰用燃料油，60年代生产出喷气燃料，1965年实现航空油料自给自足，80年代实现军油标准向国际标准靠拢。20世纪六七十年代，随着大庆、胜利等油田的开发和国家的重点投入，大庆、胜利、南京、东方红、荆门等炼油厂相继建成投产。1978年，产出原油1.04亿吨，比1949年增长约867倍。石油制品基本满足国内需要。

“二五”（1958～1962年）期间，我国继续加强以重工业为中心的工业建设。“二五”规划中指出，要积极发展电力工业、煤炭工业建设，加强工业中的落后部门——石油工业、化学工业的建立。在1963～1965年的“过渡阶段”，主要是恢复计划经济模式。李富春在《关于第二个五年计划后两年的调整计划和计划执行情况的报告》中提出，要贯彻中央在1960年对国民经济工作提出以调整为中心的调整、巩固、充实、提高的方针，适当降低重工业品的生产量。同时，根据加强国防的要求，进行为国防工业服务的新型燃料、设备的试制和生产。到1965年，煤炭工业重回正轨，我国石油产品实现自给，电力建设逐步恢复。

“四五”期间，延续“三五”的备战和“三线建设为中心”的方针，能源基础建设在逆境中发展。“大三线”建设了32个火电厂，基本形成西南、西北和中南地区的电网。1973年，逐步调整了“以备战为中心”的发展战略，开始强调经济效益。但是，由于“文革”的冲击，能源基础建设受到一定影响，一些既定的建设和生产目标没有实现。

（三）能源动员在狠抓“备战”中摸索起步

我国很早就开始重视能源动员工作。1954年，陈云在《关于第一个五年计划的几点说明》中说，“为了实现发展国防工业的计划，很多民用工业就必须跟上”①郭德宏：《历史的跨越——“一五”至“十一五”规划摇篮》，52页，北京：中共党史出版社，2006。，并进一步指出，我国重工业中存在的问题是国防工业突出，石油工业落后，煤、电紧张。石油工业的发展赶不上需要，石油的供应不仅第一个五年计划，就是第二个五年计划也是不够的，必须大力发展。

基于油料在作战中的重要作用，我国对油料的动员尤其重视。1955年8月1日，解放军总参谋部确定，应当制订并向国家计划委员会提出关于在战争第一年所需要的武器装备、弹药、军事技术装备和军用物资的动员申请书，特别是对战争第一年消耗的油料和器材概要标准作出明确规定。国家在苏联援建项目选址上，也重点考虑了国防安全和战时能源动员等因素。

20世纪六七十年代，着眼于“备战备荒”，北京东方红、湖南长岭、湖北荆门、山东胜利等炼油厂相继建成投产。1976年，格尔木到拉萨的输油管线建成输油，解决了西藏地区军民用油问题。在此基础上，军队加强对能源潜力的调查与研究。1970年9月，北京军区后勤部召集河北、山西等地石油公司，专题研究了建立军民结合油料供应点的布局和管理问题。

我国的能源动员实践主要体现在作战时的油料动员方面。新中国成立后，专用油料品种和需求迅速上升，油料动员工作的重要性逐步凸显出来。1950年的抗美援朝战争中油料消耗较多。其军用油料的来源：一是动员全国抽调，供应前线需要；二是发挥东北总后方基地的作用，将东北所有的地方油库由东北军区统一管理，并将铁路沿线的油罐收归军用；三是从国外订购筹措。

1962年10～11月的中印边境自卫反击作战，由于作战行动在高寒山区进行，油料和油料器材无法就地取给，油料动员便发挥了作用。作战期间，相关部门总共动员了地方的930多辆车运送油料。为确保战时包括油料在内的后勤物资的运输，国家和军队于50年代初（特别是1959年8月中印关系紧张后）就在新疆和西藏进行大规模的公路建设。当时，美国军事评论员鲍得温在《纽约时报》上发表文章说：“中国边防部队的供应工作做得十分出色”，“在这样一个地区，供应这样一支军队，的确是一件了不起的事。”②张连松：《近现代战争后勤史》，295页，北京：海潮出版社，2003。

二、改革、发展阶段

1978年以后，随着市场经济体制的逐步建立和改革开放的推进，我国能源发展取得了巨大成就，能源动员能力也逐步提升。

（一）能源管理体制在改革中不断调整

1978年，原来的石油化学工业部拆分为石油工业部和化学工业部，1979年，水利电力部拆分为水利部和电力工业部。1980年，在国务院成立国家能源委员会，协调煤炭、石油和电力三个部门的工作。1982年，能源委员会撤销，石油工业部下成立中国海洋石油总公司。1983年7月，成立中国石油化学总公司，炼油化工业务从石油工业部分离。1988年，成立国家能源部，撤销原来的煤炭工业部、石油化学工业部、水利电力部和核工业部，恢复水利部，同年9月，成立中国石油天然气总公司。1993年，能源部撤销，1998年，重组成立中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司。1998年，撤销煤炭工业部和电力工业部，在国家经贸委下设煤炭工业局、石油化学工业局和电力司，2001年，煤炭和石油工业局撤销。1998年，核电管理的职能从国家计委划到国防科工委负责。

（二）能源工业在市场经济中全面发展

改革开放后的能源工业发展主要以提高经济效益为中心，以市场手段为主导。“五五”（1976～1980年）期间，能源发展政策不断修改调整，能源工业缓慢恢复。1980年，邓小平在研究制定“六五”（1981～1985年）规划时提出，“能源是经济的首要问题”。从“六五”规划开始，能源发展的内容开始单独列章。1981年，国务院领导人指出，能源要有适当的建设规模，为以后的发展做必要准备。国家的投资首先搞铁路，其次是能源，在基本条件上国家要下功夫搞。1982年，中共十二大确立了从1981年至20世纪末的经济建设战略发展目标、重点和步骤，要求着重解决好包括能源在内的五大问题，提出“两步走”战略，确定“能源是社会经济发展的战略重点”；还提出要集中力量搞好以能源、交通为中心的重点建设，所有地方、部门和单位的国家预算外收入，城镇大的集体所有制经济组织纳税后的利润，除少数免于征收的项目外，一律按一定比例向国家交纳能源交通重点建设基金①郭德宏：《历史的跨越——“一五”至“十一五”规划摇篮》，418页，北京：中共党史出版社，2006。。《1976年至1985年发展国民经济十年规划纲要》提出，能源方面要建设8大煤炭基地、10大油气田、30个大电站。到1980年底，我国能源产量稳步上升，产出原煤6.2亿吨、原油10595万吨。

“七五”（1986～1990年）计划提出：能源工业的发展要以电力为中心，要积极发展水电，大力开发火电，有重点有步骤地建设核电站。“七五”期间，国家继续加大对能源的投资，使其投资额占到基建总投资的27.9%，达到历史最高，能源产量稳步增长。“八五”（1991～1995年）计划强调，继续加强能源等基础工业和基础设施建设，有计划地新建、扩建和改建一批大中型电站、煤矿、油田等工程，使能源工业适应经济发展的需要。

1993年，我国成为石油净进口国，开始关于“能源安全”的讨论。1996年通过的《“九五”（1996～2000年）计划和2010年远景目标纲要》，确立了以发展电力为中心，以煤炭为基础，加强石油、天然气开发，积极发展新能源，改善能源结构的能源发展方针，并提出了加强石油储备的问题。《纲要》还确定了要集中必要力量建设南水北调工程，三峡工程，山西、陕西、内蒙古煤炭基地等一大批能源大型工程。到2000年，我国的煤炭、发电、原油产量分别居世界第一、第二和第五。

（三）能源动员在行动实践中迎接挑战

1990年，能源部修订了原电力工业部1979年颁发的《国防供用电管理办法》，颁发了新的《国防军工供用电管理办法》。该办法对加强国防相关单位供用电管理予以进一步明确，区分平时电力使用和战时电力动员。1990年2月颁布的《军事设施保护法》中，将用于军事目的的输电线路、输油管道列入保护范畴。为保障部队各项战备训练和生活，解决部队用电中出现的问题，国务院办公厅和中央军委办公厅于1993年5月联合下发《关于保障军队用水用电问题的通知》。1990年2月颁布的《军事设施保护法》（2009年8月修订）中将用于军事目的的输电线路、输油管道列入保护范畴。2001年1月颁布的《军事设施保护法实施办法》第五章提出输油管道的保护措施。1994年，经党中央、国务院和中央军委批准成立国防动员委员会，并将包括能源在内的重要物资的动员职能划归经济动员范畴。1996年10月颁布的《人民防空法》第二章、第六章规定了与能源和能源动员相关的内容。1997年3月颁布的《国防法》在第八章第四十六条规定了国家要建立包括能源在内的战略物资储备制度。

这一时期，能源动员的实践突出表现在对越自卫反击战和非战争军事行动中。1979年2月17日至3月16日的对越自卫反击战中，消耗油料约十几万吨。参战部队的机械化程度和火力密度提高，机动频繁，油料消耗强度大；作战在上千公里的几个方向展开，油料供应难度大；战区内道路少、路况差，油料运输困难。油料动员方面开展的工作主要有：一是为减少油料供应品种，便于动员和保障，战时尽可能使用通用油料；二是征用地方支前车辆加油，由征用部队后勤运输部门签署证明，临时动员的支前车辆由地方支前办公室证明，动员地方车辆上万辆、出车30余万次运输包括油料在内的物资①《新中国国防动员建设发展研究》，69页，北京：军事科学院，2007。；三是动员地方运输部门，提高运送能力。

1998年的抗洪抢险中，国家相关部门协调动员地方的加油站上百个。其中，广州军区动员了一定数量的地方炼油厂、油库、加油站，并协调动员地方出动加油船保障部队油料供应；沈阳军区动员地方几十个加油站保障部队需要；南京军区协调利用地方油库、炼油厂、加油站，为部队提供24小时全天候加油服务，并协调相关炼油厂对码头的加油设施予以适应性改造，确保舟艇部队快速加油的需要；空军部队动员了湖南、湖北、黑龙江、吉林等省的地方加油站供应汽油、柴油，调用了东方、北方航空公司等单位的加运油车210台次。这些由国家和军队相关部门组织的强有力的能源动员活动，为抗洪部队顺利完成救灾任务提供了充足、快速、高效的能源，在和平时期展现了国家较强的能源动员能力。

三、探索、推进阶段

20世纪90年代之后，我国能源经济实力得到很大的提升，但能源生产的速度仍然跟不上经济发展的速度。石油的对外依存度不断上升，到2012年达到58.7%，能源安全问题越来越突出，能源动员问题逐步引起国家的高度重视。特别是2012年后，习近平主席在不同场合，针对能源问题组织人员进行多次专题研究，并作出重要指示，为能源发展和能源动员建设指明了发展方向。

（一）能源体制改革不断深化

随着经济的发展，国家对能源领域的体制进行不断调整改革。总体上看，能源管理体制的改革主要是在石油、电力和煤炭领域，由原来政企合一的行政、计划管理体制向政企分开的市场化管理体制推进。2001年，撤销国家煤炭工业局、石油工业局，能源行业的管理由国家经贸委和计委的相关部门负责。2003年，撤销国家发展计划委员会，成立了发展和改革委员会，管理煤炭、石油天然气、电力行业发展。2004年7月，国务院讨论并原则上通过《能源中长期发展规划纲要（2004～2020年）》，提出解决能源问题的八项举措，其中重视能源安全是内容之一。2005年，成立国家能源领导小组。2008年，撤销能源领导小组，在发改委下成立国家能源局，管理煤炭、石油天然气、电力（含核电）、新能源和可再生能源等。原国防科工委的核电职能转入国家能源局，核电管理重归“民管”。2010年，成立国家能源委。2013年，电监会并入能源局。与此同时，《电力法》《煤炭法》等能源领域的法规相继出台。

经过持续不断地调整和改革，我国的能源管理初步实现改革目标，但管理关系仍未完全理顺，管理职能仍有重复交叉，运行机制仍不够科学。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为能源领域深化改革指明了方向，能源领域的体制调整将随着经济发展和国家大部制改革继续进行。

（二）能源基础建设持续投入

“十五”（2001～2005年）规划明确提出，建立国家战略石油储备，维护国家能源安全。石油工业“十五”规划提出，逐步建立和完善国家战略储备体系，提高应对突发事件的能力，保障国家石油供应安全。在此期间，国家继续加强能源基础设施建设，高度重视资源战略问题，并将石油作为重要问题予以强调。经过5年的建设，能源供给能力不断提高，国家初步形成以煤炭为主体、电力为中心，石油天然气、新能源和可再生能源全面发展的能源供应格局。能源运输体系初步建立，原油、成品油形成北油南运、西油东运的区域性管网，西电东送效果显著。

“十一五”（2006～2010年）规划再次强调，要加快国家石油储备体系建设，增强储备能力。5年间，建成了13个大型煤炭基地；原油产量居世界第五，千万吨级的炼油厂达到18座，国家石油战略储备一期的4个基地相继建成使用，二期项目相继开工；基本实现全国联网，电网规模为世界第一。我国成为世界能源大国，一次能源生产总量跃居世界第一，消费总量世界第二。

“十二五”（2011～2015年）规划提出，统筹规划全国能源开发布局和建设重点，建设山西、鄂尔多斯盆地、内蒙古东部地区、西南地区和新疆五大国家综合能源基地，在东部沿海和中部部分地区发展核电；合理规划建设能源储备设施，完善石油储备体系，加强天然气和煤炭储备与调峰应急能力建设；加快西北、东北、西南和海上进口油气战略通道建设，完善国内油气主干管网；加快现代电网体系建设，扩大西电东送规模。2011年，国家煤炭应急储备方案获批准，发改委确定了7家煤炭企业、3家电力企业及8个港口为第一批储备点，并开始建设。2012年，能源局发布《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》，鼓励民企参与国家重点能源项目建设。据国土资源部报告，我国石油的年产量已达到2.05亿吨，煤炭36.6亿吨，发电量4.94万亿千瓦时，油气管网建设形成横跨东西、纵贯南北、覆盖全国、连通海外的管网。我国在一次能源大量进口的情况下，能源自给率维持在90%以上。

“十三五”（2016～2020年）规划提出，要完善能源安全储备制度，并通过建立风险防控和预警机制，提高能源等方面的风险防控能力。

（三）能源动员探索稳中求进

2001年3月，朱镕基在《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中提出，“高度重视资源战略问题”，“能源特别是石油问题，是资源战略的一个重要问题”，“尽快建立石油等战略资源的储备制度”①郭德宏：《历史的跨越——“一五”至“十一五”规划摇篮》，1065页，北京：中共党史出版社，2006。。这是在国民经济五年计划纲要首次强调能源储备问题。能源储备、能源安全等与能源动员相关的问题，开始引起国家领导人重视。胡锦涛在2009年7月24日中央政治局集体学习上指出：“完善国防动员体系，不断开创军民融合式发展的新局面。”能源作为重要的战略物资，既关系到国计民生，又是保障国防和军队建设需要的重要物质基础，充分体现了军民融合的显著特点，决定了其动员建设符合国防动员军民融合式发展所要求的优势资源共享、军民双向互动、价值取向双重的基本特征。能源动员不仅是国防动员的基本内容，更是在国防动员领域贯彻军民融合式发展战略的重要结合点。2011年，军委领导提出：“要搞好重要战略物资的联储联供”，“要提高重点城市的防控抗毁能力，在能源基地、油气管网、通信枢纽、输变电网络、核能水力发电设施等重大基础设施建设中，兼顾战时防护功能建设”。②《实现富国和强军的统一——中央军委委员、国务委员兼国防部长梁光烈谈中国特色军民融合式发展之路》，《紫光阁》，2011（8）。

2013年9月14日，习近平在上海合作组织成员国元首理事会第十三次会议上指出，要成立能源俱乐部，建立稳定供求关系，使上合组织成为成员国共谋稳定、共同发展的可靠保障和战略依托，确保能源安全。2014年6月，习近平主持会议，专题研究我国能源安全战略。2017年10月，在党的十九大报告中，习近平指出，要加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设；同时指出，要在重大项目等方面形成军民融合深度发展格局，完善国防动员体系。这些重要指示和举措，为能源领域的军民融合发展和能源动员建设，指明了方向、提供了基本遵循。

这一时期，在国防相关法规建设中，也补充了能源动员相关部分。2010年2月颁布的《国防动员法》第四章、第六章、第八章、第九章、第十二章中，分别有与能源动员直接或间接相关的内容。《国防动员法》第三十三条规定：“国家实行适应国防动员需要的战略物资储备和调用制度。”要求能源动员要从建立中国特色国家战略物资储备体系的要求出发，在品种、数量、结构、布局及储备方式等各个方面逐步建立和完善能源的军地联储联供机制，完善国家储备与军队储备相结合、服务应急应战相统一的能源储备体系。

近些年，能源动员的潜力调查和演练逐渐增多。2009～2010年间，为完善国防动员法律体系、摸清动员军民融合的现状，国家经济动员办公室在全国10个省市开展经济动员试点，能源动员就是其中的重要内容。2010年，国家经济动员办公室开展能源和应战与应急结合动员试点，陕西榆林作为全国唯一国家级能源接续地的核心区，承担这一任务。2000年，南京军区联合各省、市国防动员委员会经济动员办公室，在华东地区全面展开地方物资油料资源及保障力量动员调查工作，调查了战区内各省及上海市所属县以上城市符合战时应急保障需要的油料数量，生产企业的分布、主要产品与生产能力，流通企业的分布、储存和运输能力，地方物资油料专业队伍等情况，为战时动员征用地方油料保障资源提供了重要的依据。

2008年汶川特大地震中，军队消耗能源强度较大。据统计，仅一天，救援部队各型飞机执行飞行任务所消耗的油料量，与海湾战争美军地面部队的耗油量差不多。救灾任务开展后，实施了军地一体化联合保障油料供应。在行动中，利用中石油加油站为救灾部队实施油料辅助支援保障，灾区的中石油加油站全面为救灾部队开放保障油料，有力支援了部队抗震救灾。这些动员实践检验了能源动员建设水平，也展示出我国强大的能源动员能力。

通过新中国成立后能源发展和能源动员的历史考察，可获得今后我国能源发展和能源动员建设的相关启示：首先，能源是关乎国家经济发展和国家安全的战略支撑要素，能源发展战略是我党和国家历代领导人高度关注和力争解决的重点难点问题。其次，能源动员横跨能源安全与国防安全两大领域，是国防动员理论和实践的基本领域，是支撑未来战争能源潜力转化的重要活动，必须重点研究、总结经验。再次，在当前国际国内形势复杂多变，国家能源对外依存度居高不下、能源战略通道干扰增多的背景下，必须加快我国能源动员建设和实践。

［1］周凤起，王庆一．中国能源五十年［M］．北京：中国电力出版社，2002．

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