新预算法下科研事业单位预算管理的对策探讨

文/张腾



新预算法下科研事业单位预算管理的对策探讨

文/张腾

摘要：结合新预算法实施以来科研事业单位预算管理的实践，解析了新预算法对科研事业单位预算管理的政策影响，并提出适应财政改革要求加强预算管理的对策措施。

关键词：新预算法；科研事业单位；预算管理

素有经济宪法之称的预算法于2014 年8月31日经全国人大常委会审议通过了修正案，并于2015年1月1日起正式施行。以新预算法为核心的新一轮预算管理制度改革是建立公共财政制度的必然要求，是提高现代政府治理能力的重要保障。新预算法以构建“全面规范、公开透明”的预算制度为目标，在预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性及预算活动的公开性等方面提出了更高要求。科研事业单位作为公共财政预算单位，必然要适应预算管理改革的要求，不断改进和加强预算管理。

一、新预算法对科研事业单位预算管理的影响

（一）提高预算编制内容的完整性

1.所有收支纳入预算，实行全口径预算管理。新预算法明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。我国自2011年起已全面取消了预算外收支，原预算外收入全部上缴国库，纳入预算管理。新预算法在此基础上，进一步明晰界定了四本预算的功能定位、编制原则及相互关系，建立了全口径预算体系，提高了预算的完整性，促进预算管理由碎片化向统筹化方向转变，真正实现“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”。

2.改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。跨年度预算平衡机制打破了以往单一年度预算平衡机制，将促进预算安排由收入约束性向收入预期性转变，从而更加符合预算收支安排的需要。跨年度预算平衡机制的建立要求科研事业单位改变“以收定支”的单一预算方式，不仅要准确测算预算年度的收支计划，还要合理预计中长期的收支规划，从而增强预算的前瞻性和全面性。

3.突出预算与政策结合，实行中期财政规划管理。中期财政规划管理要求部门编制三年滚动规划，对未来三年重大收支情况进行分析预测。实行中期财政规划将有效提升预算的统筹能力和可持续性，促进预算审核的重点向支出预算和政策拓展。这就要求科研事业单位预算编制要从单一财务预算向财务预算与业务预算相结合转变，实现预算收支安排与单位发展规划的实质性融合。

（二）增进预算编制方式的科学性

1.健全预算标准体系。新预算法强调要按照预算支出标准编制预算。以预算支出标准作为支出预算安排的测算依据和约束条件，将有效杜绝预算支出的随意性，促进预算编制向规范化、精准化方向迈进。

2.细化预算支出分类。新预算法规定要严格按照政府收支功能分类和经济分类编制部门预决算，决算应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。新预算法对于预决算细化编制的要求，使得以经验估计为主的粗放式预算编制模式难以为继，科研事业单位预决算编制必须在科学测算、精细核算的基础上进行，并要充分利用会计核算和财务分析手段，实现预决算的口径衔接，从而有效减少和控制预决算差异率。

（三）加强预算执行管理的规范性

1.硬化预算支出约束。新预算法强调了预算的严肃性和权威性，明确规定经人大批准的预算，非经法定程序，不得调整。预算支出要严格按照预算用途、预算科目和规定程序执行。这就需要科研事业单位改变重预算编制轻预算执行的观念，全面提高预算编制的精细化水平和预算执行的规范化程度，在预算编制环节，做到预算早编细编、收入应编尽编、支出准编全编；在预算执行环节，坚持无预算不支出，超预算不支出，进而从源头上解决预算编制与执行“两张皮”的问题。

2.规范国库收付管理。新预算法明确规定政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。自2001年我国推行国库集中收付制度以来，国库管理制度日益健全，资金覆盖范围愈加广泛。随着新预算法的实施，公务卡结算管理、国库动态监控管理等改革持续深入，科研事业单位要主动适应改革要求，严格国库集中收付管理，促进预算收支公开透明，保障资金运行安全有效。

3.严格政府采购管理。新预算要求预算支出涉及政府采购的应严格执行政府采购规定，政府采购情况列入预决算公开范围。政府采购与部门预算、国库集中支付制度共同构成了引领公共财政支出管理改革的三驾马车，是规范财政支出的重要工具。为切实增强财政支出的规范性和透明度，科研事业单位必须加快建立政府采购与预算管理的结合机制，完善政府采购预算，规范政府采购行为。

4.加强结转结余管理。新预算法要求积极盘活存量资金，明确规定连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，预算执行情况作为预算编制的重要依据，结转结余情况列入决算审查的重点内容。由于科研项目资金下达较迟、实施周期较长，科研事业单位普遍存在结转结余规模较大的问题，在当前严控结转结余的形势下，科研事业单位必须把加快预算执行进度作为预算管理的重点内容，努力压减结转结余规模，切实规范结转结余管理。

（四）提升预算资金支出的有效性

新预算法确立了“讲求绩效”的预算原则，并将之贯穿到预算编制、审查、执行及决算等各个环节。绩效管理突破了“重分配轻管理，重支出轻绩效”的局限，是公共财政框架下实现对预算资金支出问责问效的有效方式。随着绩效管理的内涵和范围不断扩大，科研事业单位必须树立绩效管理的理念，切实改进资金管理，提高支出效益。

（五）增强预算监督审查的严肃性

新预算法勾勒了预算监督审查的体系框架，形成了人大监督、财政监督、审计监督、部门监督以及社会监督为一体的全方位预算监督体系，加大了问责力度，强化了责任追究。长期以来，科研事业单位普遍存在着内控意识淡薄，监督检查弱化的问题，随着预决算审计监督的常态化、全面化、严格化，科研事业单位必须进一步强化内部控制、加强监督检查，着力提升预算的严肃性和规范性。

（六）加大预算经济活动的公开性

新预算法确立了预决算公开的制度框架，对于公开的内容、时间、主体等都作了全面、具体的规定，明确要求部门预决算、机关运行经费的安排使用情况、政府采购情况等内容都应当及时向社会公开。随着预决算公开的要求不断提高，科研事业单位必须牢固树立透明预算、阳光理财的观念，积极稳妥推进预决算公开，自觉接受公众监督，切实规范理财行为。

二、新预算法下加强科研事业单位预算管理的对策

（一）强化顶层设计，实施全面预算管理

1.全员预算。全员预算是指预算编制和执行过程的全员参与。随着新预算法的实施，仅仅依靠财务部门闭门造车的预算模式已不能适应预算管理改革的要求。针对科研事业单位普遍存在的预算参与度低、执行力弱的实际，一方面要加强预算政策宣传，形成人人懂预算、人人参与预算的良好氛围；另一方面要完善预算组织体系，将预算管理职责层层分解，落实到具体责任部门和责任人，形成全员参与、全员监督、全员考核的体制机制。

2.全面预算。全面预算是指预算编制范围应涵盖所有收支。一是要加强收支统筹管理，将单位所有收支纳入预算盘子统筹安排；二是要建立资产管理、战略管理与预算管理的结合机制，在编制预算时，不仅要编制财务收支预算，还要同步编制资产配置预算、政府采购预算及中期财务规划。

3.全程预算。全程预算是指预算管理流程的全程化。预算管理不能仅仅停留在预算编制这一环节，而是应该对预算编制、执行、控制、监督与评价等全过程进行流程化管理［1］。科研事业单位只有建立健全编制精细、执行严格、控制有力、监督到位、检查问效的全过程预算管理体系，才能真正确保预算的约束性和严肃性。

（二）细化预算编制，改进预算编制方式

1.完善预算编制流程。一是要规范预算编制程序，明确预算编制、审核、上报、批复的职责权限和管理流程，确保预算编制程序规范。二是要前移预算编制关口，要提早谋划预算编制工作，提前制定中期财务规划和年度工作计划，提前开展项目规划论证及政府采购预算等工作，从而提高预算编制及执行效率。

2.细化预算编制内容。一是要严格基本支出标准，严格按照人员、公用、资产等支出定额和限额标准，精细计算各项支出，确保支出有标准、支出有依据；从严控制一般性支出，确保财政供养人员只减不增、“三公”经费等行政运行支出只减不增。二是要细化项目支出预算，完善项目内容、资金用途、支出标准，使项目预算更加具体化，提高预算的可执行性。

3.改进预算编制方法。一是要采取零基预算法。年度预算要结合各类收支增减因素，根据财力可能和支出需要、支出政策、支出标准重新测算，尤其是项目预算要摒弃传统的基数加增长的预算模式，预算安排的重点要由只关注增长转向更注重绩效。零基预算有利于提高预算编制的科学性和准确性，解决资金“固化”问题，从而增强预算单位的成本控制能力和预算调控能力。二是要运用信息技术手段。要构建完善预算管理信息化平台，强化机构、人员、工资、资产等基础信息管理，确保预算基础信息的准确性和完整性；要建立各项收支测算的政策依据库和数据信息库，并制定统一的预算编报模板，实现预算的规范化、标准化编报，提高预算编审的质量和效率。

（三）硬化预算约束，完善预算执行体系

1.构建多维会计核算体系。要进一步提升会计核算的精细化水平，完善会计核算体系，分别按功能分类、经济分类、基本支出、项目支出设置会计科目，并按资金来源、项目性质设置核算项目，以此构建一个涵盖科目、项目及部门的多维会计核算体系，从而满足预决算编制、预算执行及财务查询等多重需求。

2.严格国库集中收付管理。一是要优化国库支付方式，严格控制国库现金支付，积极推进公务卡结算管理，着力提升预算执行的透明度和可追溯性；二是要强化国库支付对账，及时做好国库支付系统与会计核算系统的对账工作，确保支付与核算相一致。

3.强化预算执行分析控制。一是要健全预算执行管理制度。预算批复后，要及时编制单位内部细化执行预算，对预算进行细化分解和批复下达，明确各部门的预算指标、预算执行方案和管理责任，建立支出与责任相适应的制度，切实做到预算资金“谁使用，谁负责”。二是要完善预算执行查询系统。要借助信息技术手段，建立健全预算执行动态查询系统，实现对预算执行情况的实时查询、全程监控，从而增强预算执行的主动性和时效性。三是建立预算执行分析机制。加强预算执行的分析控制，定期通报预算执行进度，及时纠正预算执行偏差，切实提高预算执行效力。四是要加强预算支出审核控制。明确各项支出的开支范围、开支标准和支出用途，加强授权审批控制、支出审核控制，切实硬化预算约束。

4.规范政府采购管理。一是要完善政府采购制度，明确采购职责、采购范围、采购方式、采购流程、采购档案管理等内容。二是要健全政府采购组织，成立由相关职能部门及专家组成的政府采购小组，具体负责政府采购的组织实施。三是要规范政府采购程序，加强对采购需求、采购预算、采购计划、采购实施的流程控制和衔接，实现政府采购各环节的相互制衡。

5.建立存量资金清理机制。一是建立存量资金定期清理机制。全面清查单位存量资金规模及构成等情况，摸清存量资金家底，分析存量资金成因，定期分类清理现有存量资金，严格控制新增存量资金。二是建立结转结余与预算编制结合机制。对于预算执行进度缓慢的项目适当核减预算；对于跨年度项目编制分年度预算；对于没有特定用途的结余资金应纳入预算统筹安排。三是建立结余资金统筹使用机制。健全结余资金管理制度，加大结余资金统筹使用力度，明确资金统筹使用的方式方法，确保结余资金使用规范有效。

6.加强决算数据分析评价。要转变“重预算、轻决算”的观念，提高决算编

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基金项目：2016年江苏省农业科学院基本科研业务专项软科学项目新预算法下加强科研事业单位预算管理的对策研究（编号：ZX（16）4023）。