浅议公共投资项目绩效审计

罗君洁

（南京审计学院，南京　211815）



浅议公共投资项目绩效审计

罗君洁

（南京审计学院，南京211815）

［摘要］作为财政支出和国民经济增长的重要组成部分和主要动力，公共投资建设项目在我国社会经济发展中发挥着举足轻重的作用，但是，在公共投资力度不断加大，公共投资数量迅速增长的同时，也引发了大量混乱现象，文章从公共投资建设项目绩效审计的理论基础与评价方法出发，结合我国绩效审计现状，提出了评价与应用的改进建议。

［关键词］公共投资；绩效审计；改进建议

经济收益已经不再是我国建设发展中唯一考虑的目标，随着国力壮大，人民生活水平的提高，社会福利、生态环境、可持续发展等内容渐渐被人们所关注，项目到底好不好、公共财政支出的管理效率高不高，这都迫切需要绩效审计来评价和实现，这不仅仅是行业内部的革新需要，更是关系到国家发展、社会和谐、人民安康的大趋势与大潮流，而公共投资项目正是我国公共财政支出的重要组成部分。

1　公共投资绩效审计的理论分析

1.1公共投资绩效审计定义与特征

绩效最早源于人力资源管理、工商管理和社会经济管理。绩即成绩，效即效益、效果。普雷姆詹德认为绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，包含节约、效益和效率①［美］普雷姆詹德.公共支出管理［M］.王卫星，译.北京：中国金融出版社，1995：192-193.。然而在公共投资项目绩效的前提下，这个定义需要继续拓展，因为公共投资与一般的性投资不同，除了自身效率效益的考量之外，公共投资同时还注重其社会影响，生态环境影响，国民经济可持续发展等外部价值。因此在研究公共项目的绩效审计时，务必要考虑公共投资项目的公益性和社会福利性特征。

1.2公共财政理论

公共财政是国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。公共性与非市场盈利性为分配的两个基本特征，由公共财政预算来实现其收支活动。高效地对公共资源分配利用，就是履行了良好的财政职能②申书海，陈学安.财政支出效益评价［M］.北京：中国财政经济出版社，2002：121-127.。

作为公共财政分配的重要原则——效率优先、兼顾公平，财政支出必须要体现这一原则。财政收入是否能满足支出需要，就存在一个资源节约及效率效益问题，这需要对财政资金的去向和资金使用效益效果做一个充分解释，科学地描述这一问题，也是财政支出绩效审计的大前提。投资项目支出是公共财政支出过程中的一个重要组成部分，因此公共投资项目审计的开展，既是加强政府部门对项目支出决策管理的重要举措，也是促进各部门优化投资，调整结构，加强资金管理，提高投资效益的重要环节。

1.3“4F”原则

“3F”原则即经济、效率、有效。最早由芬维克提出，由美国政府审计于20世纪70年代正式规范使用，最近我国学者又考虑公共投资社会效益的特点提出了“equaIity”即公平性原则来补充“3F”原则，也就是现在被广泛认同的“4F”原则。

可以看出，“3F”原则更注重投资的经济收益，而随着社会发展，政府投资在国民生产中的作用日益显现，财政支出的公共投资必须照顾到更多民众的生活生产需要，这势必涉及一个公平受益，和谐发展的问题，而不仅仅是之前的社会经济收益最大化。

社会公平是一种价值判断，是社会发展过程中，不可忽略的重要因素，包括在文化、经济、政治、社会等各方面的公平公正，可以用收入，公共投入受益，自然资源受益，权利，生活质量等来进行判断衡量③胡永铨.基于和谐发展观的项目社会评价体系研究［J］.科技进步与对策，2006，23（1）：129-131.。

2　公共投资绩效审计常见评价方法

2.1逻辑框架法（LFA）

逻辑框架法的基本思路是：分解项目目标，分别评价项目投入与产出的实现情况，例如，若投入A产出B的情况，产出B导致目的C的情况，目的C实现目标D的情况。由此可以发现，逻辑框架法能系统地逻辑细致地分析项目原定的目标、目标层次、目标的实现程度和原因及用以评价项目的效果作用。它精于对目标的逐级分解，进而可以为决策者提供科学客观的信息，有效提高项目的规划水平与评估的细致性。但逻辑框架法毕竟只是一种思维模式，不能代替成本效益分析等具体方法，因此审计人员应将此作为项目绩效评价的指导方向，作为掌握大局的参考工具。

2.2成功度评价法

成功度评价法是依据专家组的经验，综合专家的各项评价后的结果，对项目的成功度做出定性而非定量的结论。它是建立在逻辑框架法和效益分析评价的基础上，对项目目标的效益进行的全面评价。简单易懂易行是本方法的主要特点，但如上所述，该方法依靠专家的意见，使该方法具有极大的主观可操作性和无意识的偏见，专家的个体特性或多或少会对评价结果产生非理性影响，进而得出的评价结论也会有失偏颇、引起争议。

2.3模糊综合评价法（FCF）

该方法是对受多种因素影响的事件，做出全面的、科学的、有效的评价的多因素决策方法。它是利用模糊集理论对带有模糊不确定因素问题的一种择优选能的科学方法，结合定量与定性，将主观因素的影响控制在较小的范围内，从而使评价比较客观真实与全面。

2.4数据包络分析法（DFA）

数据包络分析是美国运筹学家查尼斯和库帕等学者在相对效率概念基础上研究出来的一种系统分析方法，采用数学规划法，以多指标投入和多指标产出权数为变量，以最优化为目的。由于其权数并非统计学意义上确定的指标权数，所以其计算过程具有十分良好的客观性和科学性，但是，影响决策单元的因素众多，在决定输入输出指标的准备阶段涉及决策单元的排序，决策人的偏好等问题，而其计算过程又具有黑箱性质，对于不同偏好引起的偏差难以分析和修正，从而给绩效审计工作带来一定困难，因此DFA方法在有效决策单元选择方面还有待进一步研究。

3　我国绩效审计发展和现状

3.1独立性无法保障

我国公共投资项目审计虽然已经探索实践了多年，但是由于体制独立性不足的问题，严重制约着我国公共投资项目审计工作的有效开展。独立性是保证审计成果可靠有效的基础，我国《宪法》和《审计法》规定国家审计署隶属于国务院，而地方审计机关实行业务管理以上级机关领导为主，组织管理以同级地方政府领导为主的双重领导体制。实际工作中，绝大多数公共投资项目是地方批准项目，而政府在审计事项选择和向人大报告方面有决定权，使得审计独立性无法有效保障，制约着公共投资项目绩效审计的外部监督作用。

3.2评价过程中主观性强

相对于其他投资项目，我国的公共投资项目规模庞大，影响深远，其支持地方发展，拉动内需，服务人民等功能具有重大意义，但绩效评价的过程由于公共建设项目的评价标准由金额、人工、事故数量和一些数字无法表达的项目来评定，有时还必须借助问卷调查，研讨等方法，这之间将不可避免地引入人的主观意识来量化某些难以量化的项目，而人对事物认识的局限性，也必将导致指标和权重的模糊性，都不可避免地带有主观性。

3.3绩效审计效果不明显

虽然公共投资绩效审计工作在我国有所发展，各部门都或多或少进行了不同层次的研究，但是由于缺乏统一的工作体系与合理的绩效指标、参数和方法，造成了人们对绩效审计评价工作的不重视和绩效成果的软约束力。审计结果只是作为有关部门的建设档案保存，或作为新项目建设的改进和参考，对于原项目本身的优点、问题与责任归属，对于项目执行过程中各环节人员并没有直接约束。正如知道审计署年年公布审计结果，而我国绩效审计建设却进展缓慢，有一句话叫“年年有体检，从来不治病”，非常生动地形容了审计结果应有约束力的缺失。这不仅让绩效审计工作逐渐流于形式，更影响我国绩效审计工作的权威性，制约其正常而稳健发展。

3.4缺乏完备的绩效审计数据库系统

公共投资项目建设绩效审计，需要以一个完备的数据库系统为基础，该系统不仅要包括项目建设的基本信息，同时也要实时更新项目建设的产出与成本核算等相关信息。在国外，许多发达国家已经建立了这样一套项目数据库，并运用先进的信息处理技术高效地开展绩效审计工作，为项目建设提供有效分析，保障了项目建设的工作效率。而目前我国则相对落后，尤其在信息收集、整理和处理分析方面存在困难，严重影响了我国绩效审计工作的开展，由于没有这方面基础，已完成公共投资项目的经验和教训也无法与即将开展的投资项目分享，这是一种极大的浪费。

4　对于我国公共投资绩效审计评价的建议

鉴于我国政府绩效审计的开展尚存在理论建设不足、体制独立性差、决策管理过程公开性不强等问题，审计工作仍处于检查财政资金国有资产是否真实合法的阶段，我国若想在绩效审计工作上有长足的发展，则必须借助于审计信息化的帮助，用科学技术弥补绩效审计发展时间短，底子薄的缺点。

4.1建立更加完善的指标体系

为了使绩效审计评价结果更加客观，在探索过程中，无论从指标体系的建立还是评价方法的选择上都应当将剔除主观操作性作为首要目标，争取最大限度利用客观数据，直接从数据中获取评价结果，同时，剔除主观操作性的指标体系也为绩效审计信息化、软件化提供思路。

4.2绩效成果与决策形成联动

绩效成果的意义在于总结经验教训，以备日后指导新项目的开发建设。如果将项目管理决策程序与绩效评价评估工作相结合，也就是说，在立项，审批，资金拨付，招投标，竣工结算等过程中加入并考虑审计机构的审计意见，将会大大提升决策质量，提高工作效率。

4.3公共投资项目数据库的科学使用

建立有效的、完备的公共投资项目数据库的意义在于能提供全面的历史数据和现时数据作为参考，能够从各个指标代表的各个控制面入手，通过横向、纵向比较，提高绩效水平，而这种信息化的实现，不仅需要一个数据库，同时需要社会信息化的普及和绩效审计人员本身业务水平的提高。

4.4构建社会监督机制

从目前网络反腐的高涨和高效，可以窥见，社会监督力量是拥有无限潜力的，而运用这种监督力量，需要一个健全合理的管理机制，来正确引导社会监督力量监督绩效审计的工作质量，纵然这会对目前尚不完备的审计工作造成不小的压力，然而将压力合理地转化为动力将会推动我国绩效审计工作更好更快发展。这种有效的机制包括：建立公众监督平台、建立项目决策听证制度、完善违规举报渠道、落实监督意见、保护和奖励举报人员、健全审计机构与新闻媒体的联动机制等。构建和谐的社会监督机制，需要社会各界的共同努力。

主要参考文献

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doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.03.003

［中图分类号］F239

［文献标识码］A

［文章编号］1673-0194（2016）03-0011-03

［收稿日期］2015-11-06