低碳经济发展下物流业税收协同创新缘何难以奏效——基于财政分权制度的视角

■刘晓凤

（1.武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072；2.湖北经济学院财政与公共管理学院，湖北武汉430205）



低碳经济发展下物流业税收协同创新缘何难以奏效——基于财政分权制度的视角

■刘晓凤1,2

（1.武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072；2.湖北经济学院财政与公共管理学院，湖北武汉430205）

[摘要]低碳经济发展下，为推动物流业税收协同创新，财政分权的法律制度环境不断完善，但仍存在财政分权缺乏法律支持，税权过分集中于中央，财权与事权的非对称，不合理的中央增值税返还制度，转移支付制度背离政策初衷等问题。需要从完善法律，税权适当下放地方，财权与事权相匹配，调整中央增值税返还制度，规范转移支付制度等方面对财政分权制度予以革新。

[关键词]财政分权；转移支付制度；财权与事权；税收返还

网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160201.1137.014.html网络出版时间：2016-2-1 11:37:33

一、低碳经济发展下物流业税收协同创新的财政分权法律制度环境

财政分权（fiscal decentralization）乃中央政府授予地方政府一定的税收管理权限与支出职责范围，许可地方政府自主抉择预算支出规模与结构。以便地方政府有效提供辖区居民所需地方性公共物品或服务。

营改增之前，物流业缴纳的营业税、城镇土地使用税、房产税、车船税主要归地方所有，增值税、企业所得税中央与地方共享，车辆购置税归中央。依照中央和地方政府的事权，恰当明确各级财政的支出范围。中央对地方税收返还，以1993年为基期逐年增加，依照全国增值税与消费税增长率的1：0.3系数明确递增率，也就是全国增值税与消费税平均每提高1%，中央财政对地方财政的税收返回就提高0.3%。若地方财政上划中央财政的收入低于上年基数的，税收返还不递增且相应扣减税收返还额度。

营改增后，国务院颁布的分税制革新行政法规，为增值税及分税制定基调，国务院有关部门一道或单独颁布的营改增全国试点的规章，对税收收益权限划分予以明确。《财政部、国家税务总局关于印发<营业税改征增值税试点方案>的通知》（财税[2011] 110号）规范了税收收入归属划分，营改增试点期间维系现行财政体制，过去为试点地区的营业税收入，营改增之后收入依然为试点地区所有，税款分别缴入国库，试点纳税人增值税纳税地点为机构所在地，试点纳税人在异地交纳的营业税，可在计征增值税时予以抵减。非试点纳税人在试点地区开展经营活动的，依然根据现行营业税规定申报交纳营业税。

营改增后，地方纳税人的税负多数下滑，地方财政收入下降，但依然有一些纳税人的税负由于改革而增加了，物流业中税负增加较为显著，面对财政收入下降、企业税负增加情况，《财政部、国家税务总局关于印发<营业税改征增值税试点方案>的通知》（财税[2011] 110号）指出，由于因试点出现的财政收入下滑，依照现行财政体制由中央政府与地方政府分别承担，中央政府承担自身营业税收入下降的损失，即铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税收入下滑带来的损失，而地方政府承担自身所属营业税收入由于营改增引起的收入损失。地方政府则颁布实施了对营改增中企业税负增加的财政专项补贴政策，上海《关于实施营业税改征增值税试点过渡性财政扶持政策的通知》（沪财税[2012] 5号）、广东省《关于实施营业税改征增值税试点改革过渡性财政扶持政策的通知》（粤财税[2012] 280号）皆要求市财政和区县财政分别设置财政扶持资金，专门用于对营改增试点企业的财政补贴，补贴对象为，营改增试点中缴纳的增值税比营改增前缴纳的营业税高的试点企业，就多出部分给予财政支持。

二、财政分权制度的困顿

（一）财政分权缺乏法律支持

我国宪法对税权的确立和划分没有规定，只规定中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务，没有明确规范政府的税权。税收法律多为行政法规或规范文件形式，诸如《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》、《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》，税收立法级次不高，彼此间缺乏协调，立法文件常常相互矛盾，造成税收征收的混乱，税权划分模糊，随意性很大，难以平衡各方利益，使政府权力不断扩展，损害纳税人权利。

（二）税权过分集中于中央

税权划分乃经济性财政分权的关键所在，我国实施中央高度集权型财政管理体制。中央拥有中央税、共享税、地方税的立法权，多数税收法规、条例皆由国务院制定，地方的税收立法权较为有限，无权自行设置税种。营改增后，地方的营业税作为主要收入来源已丧失，地方财政的独立性进一步削弱。税权高度集中反映于中央和地方间的委托代理关系时，地方政府会利用信息优势消极征税，引发税收收入的流失，地方政府还会为增加自身收入，不断设定新的规则，用非税收入取代税收收入，非税收入务须受中央政府的严格规制，这种情况在地方政府资金匮乏之时更是愈演愈烈，营改增后地方财政收入大幅滑落，但又需要确保公共服务的合理有效供应，推动地方经济发展，这使非税收入占比过多，出现税轻而费重，最终难以实现营改增的减轻社会负担的政策初衷。

（三）财权和事权的非对称

财权乃各级政府在财政收入、财政支出上的安排部署权力。事权乃各级政府依照自身层级与职责在公共服务提供、公共事务管理上的权力。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》大体规范了我国中央和地方事权与财权的设定。现行分税制主要对中央与省一级的财权做出明确，分税制使用了分税种与分成共享的方式，在税种归属设定上，税额低、税源散、征管成本大的税种归地方，在分成共享上，把同经济增长紧密关联的增值税、所得税等实施分成共享，中央拿走比例大，特别是税收增量中占比较大，此种部署有利于提升国家宏观调控的能力，但对事权的划分较为含混，财权与事权具有非对称性，中央政府财权逐渐增多承担的事权却越来越少，地方政府财权逐渐下滑，但承担的事权却日益扩大，涵盖提供城市基本公共服务、建设与维护社会公益性设施和场所、兴建供水供电等城市基础设施、提供社会保障服务、发展地方经济等。对省、市、县各有什么财权，分别负责什么公共事务，规定较为模糊，造成各级地方政府间的推诿扯皮不断。地方政府的财政收支日益不平衡，地方政府财政负责的不可控支出诸如教育、医疗等难以获得资金保障。地方政府面对大量民生性支出，还面对中央接连收回的财权，加上没有合理的财政转移支付制度来弥补地方财政的亏空，使得地方政府欠缺充足的收入来源，不能合理有效地向辖区供应公共服务，无法推动地方经济协同起色，特别是欠发达地区，在资金过分短缺的情况下，经济发展出现裹足不前甚至后退，这种财权与事权的非对称最终会造成地区间经济发展的严重失衡。

（四）中央增值税返还制度有欠合理

增值税作为一种间接税，可以通过层层流转把增值税税负转嫁给最后的消费者身上，是由最终消费地的消费者负担了增值税税负。从公平原则的受益视角看，中央需把增值税收入返还给消费者所在地的地方政府。但我国增值税实施销售地课税方式，增值税的征收地和最终消费地存在差异。中央出于操作的简便性考量，常常基于征税地向地方政府返还税收收入，造成各地方政府财权的不对等对待，负担了它地的增值税税负，却无法得到相应的税收返还，因此地方政府或多或少的会采取一些举措抵制外地商品与服务，一定程度上引发了地方保护主义丛生。

（五）转移支付制度背道而驰

实施转移支付的目的乃调节国家内部各地区间的财力差异，以实现地区间均衡发展。但我国转移支付采取基数法，依然基于旧体制中央对地方上划税收进行转移支付，税收返还乃为确保地方既得利益，此类转移支付非但不能解决现实中地方财力分配不公平与地区间经济失衡问题，还从制度上认可此差异，进一步扩大了地方间的财力差异。

营改增作为中央所采取的重要宏观调控举措，面对此次营改增中物流等行业纳税人税负提高的情况，为了规避经济欠发达地区纳税人利益难以从本就差钱的地方财政得到补偿的情形出现，确保社会安定和谐，中央本应划拨专项资金予以支持，但中央财政在营改增中只负担原来就属于自己的营业税部分的收入损失部分，并未考量对地方财政的收入损失予以弥补。

三、财政分权制度要健全

（一）完善财政分权相关法律法规

严格遵照税收法定原则，采用严厉的法律保留制度，对于财政分权的基本规定应由宪法与立法机关制定的法律给以明确，从立法角度验证与健全财政分权制度，拟定《转移支付法》，行政法规、部门规章、地方性法规、规章要在法律授权范畴下拟定，这样才能改变央地博弈中地方的劣势地位，规避地方政府不停的到中央要钱跑钱的状况出现。财政分权合理与否不仅扰动中央和地方的财权、事权分配，更会扰动到全国各地每位公民所能享受的公共服务水准，关系到每位公民的权利。

（二）税权适当分散于地方

各级地方政府担负着繁重的资源配置职责，司职供应多数公共服务，伴随我国的教育、医疗、养老、失业等关系民生的社会福利制度革新，地方政府必将担负起更多、更大的支出责任。而且，较中央政府提供的公共服务而言，地方政府提供的公共服务同当地居民利益关联更为紧密，不单乃管理的经济性需要，还是提升高社会资源配置效率的内在需要。所以中央政府需要适当放开税收立法权，这样地方政府才可依照本地区经济社会发展的实际情况，拟定顺应本地经济社会特质的税收征管地方性法规，从而使地方税收来源同地方财政支出、地方财政收支和当地居民利益更紧密地链接起来。同时，要达成省级政府预算正常运转，需要把消费税征收环节由生产环节转至零售环节，发展消费税为地方的主体税种；还可把车辆购置税也作为地方税。调整中央和地方共享税中的收入占比，增加地方在共享税中的份额，使地方财政中的税收收入占到地方财政支出的75%左右，其余收支缺口由转移支付弥补，这样地方政府在财力充足的情况下，不会有开辟非税收入的冲动，也能够卯足精力提供均等化的公共服务，来推动经济社会发展，实现地区间的协调。

（三）财权与事权相匹配

实现财权与事权的匹配，不仅要确保中央政府有足够的财力实施宏观调控，还要确保地方政府有充足的财力，来提供公共服务，开发地方经济。公平和效率同时兼顾，推动各地经济社会的协调发展。可以有两种方式实现财权与事权的对称，即事权或支出责任的上收，财力的下放。事权上收，把部分不适宜由较低层级政府负担的事权转给较高层级政府，或较低层级政府与较高层级政府一道负担。在义务教育、医疗卫生、社会保障领域，要逐渐增加中央政府与省级政府的支出占比。多数市场经济国家的义务教育、医疗卫生、社会保障领域，皆由中央政府全权负担或中央政府与较高层级地方政府一道负担支出责任。财力下放，就是要增加地方政府的财政支配权，通过赋予地方政府更多的财权和规范的转移支付制度，使得中央政府集中的一部分财力收进地方政府囊中。无论是事权上收还是财力下放，关键是要合理配置好中央与地方间的事权，依据事权的划分配备对应的财力，并规范化。中央政府财权集中程度并非最重要的，最重要的是使各级政府提供公共服务的成本得到必要补偿。

（四）中央增值税返还制度合理化

增值税的返还制度，资金来源较为稳定，减轻了转移支付资金的任意性，且便于政府操作，制度设计较为简便。虽然于受益性原则有所抵触，但还是有存在的必要。只是需要进行一定的微调，以实现受益性原则和普遍性原则。可以在增值税返还制度中设置均衡性税收返还与效率性税收返还。

均衡性税收返还应依据因素法设置，选择一些较为客观且能够体现收入能力和支持需求的因素，如人口数、财政收入总额、年龄构成、城乡人口比，贫困率、人均收入，以收入能力-支持需求均衡拨款模型为公式，经由分类因素进行测算返还标准。均衡性税收返还可契合地方财政需求，维系地方政府正常运作，推动财政资源的均等化配置，体现了普遍性原则。效率性税收返还，把原本税收返还资金的一部分税收直接返还给地方财政，且该部分税收返还所占比例5年一调，效率性税收返还使地方政府能够享受到自身税收收入增长带来的益处，刺激地方政府能动地发展当地经济，也可减轻改革的阻碍。但效率型税收返还的设置，并非出于护卫地方政府的已有利益，因此从公平原则的受益视角看，效率性税收返还占比要适当，不能过高，至于具体占比的高低，可以各地经济社会发展水平为确定占比的依据。效率型税收返还的设置，不仅可以刺激地方政府积极主动的发展经济，还可供应一定资金，以确保省级政府的财力。

（五）构建规范合理的转移支付制度

应当由立法机关制定《转移支付法》，设定合理科学的转移支付标准与依据，提高转移支付制度的法律效力，规范对各级政府转移支付行为；对转移支付的审批监督要构建合理有效的司法与审计举措，对转移支付实施全面的监督与制约。政府间财政转移支付制度是分税制财政管理体制的重要内容，乃各国政府调控指导地方政府的财政行为、推动地区间公共服务均等化、施行特定政策目标的重要方式。规范的政府间财政转移支付制度有利于推动财政资源的优化配置，协调各地区间经济社会均衡发展，激励地方政府向社会提供高质的公共服务，增强国内各民族间的团结，提高各地区间的协调性。

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（责任编辑：李萌）

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Why Collaborative Innovation of Logistics Taxation is Invalid in the Low Carbon Economy——From the Viewpoint of Fiscal Decentralization System

Liu Xiaofeng1，2
（1.School of Politics and Public Administration, Wuhan University, Wuhan 430072, China；2.School of Public Finance and Public Administration, Hubei University of Economics, Wuhan 430205,China）

Abstract:With the development of the low-carbon economy，the legal system environment of fiscal decentralization is continuously perfected to promote logistic taxation innovation. However，some problems still exist，including that the legal support for fiscal decentralization is inadequate；the taxation rights is excessively manipulated by the central government；the fiscal rights and the administrative rights are asymmetric；the valueadded tax refund system of the central government is irrational；the transfer payment system deviates from the original intentions of the policy. The fiscal decentralization system should be innovated from aspects as perfecting laws，properly decentralizing taxation rights to local governments，balancing fiscal rights and administrative rights，adjusting the value-added tax refund system of the central government and regulating the transfer payment system.

Key words:fiscal decentralization；transfer payment；fiscal rights and administrative rights；tax refund

作者简介：刘晓凤（1974-），女，山西太原人，博士后，湖北经济学院财政与公共管理学院讲师，主要研究方向：财政与税收。

基金项目：国家统计局2012投入产出研究课题《区域碳锁定的空间分布特征、影响机理及治理策略研究》（IO12-ZC21）、湖北省大学生创新训练项目《物流行业财税政策的困顿与发展路径研究》（201511600016）、湖北经济学院大学生创新训练项目《义乌“网店第一村”模式在湖北复制的困境与发展路径研究》（201504002）的阶段性研究成果。

收稿日期：2015-05-11

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.02.014

[中图分类号]F812

[文献标识码]A

[文章编号]1673-0461（2016）02-0072-04