从强制到自主——我国应急协调机制的发展与演变

杨 帆

（武警工程大学，西安 710086）



从强制到自主——我国应急协调机制的发展与演变

杨 帆

（武警工程大学，西安 710086）

［摘 要］现如今，世界各国应急管理工作的共同要求和重要发展趋势是加强协调。本文立足国内实际，对新中国成立以来的应急协调机制的发展及演变进行分析，探究未来我国应急协调机制的发展走向，即已经从强制性协调发展到自愿协调及自主协同，最终在一定程度上提高应急协调机制的长期性、稳定性及发展的可持续性。

［关键词］自主；应急协调；突发事件

1　辅助协调时期应急协调机制的基本特征

从新中国成立之初到改革开放前，我国当时的经济体制是计划经济，因分类管理体制的实行，应对突发事件的任务主要分散在各个部门中，跨行业、跨部门的协调事项较少，因此协调指挥机构属于辅助性的协调。

1.1数量少，职能单一

此时期，大部分突发事件的职能协调被分配在强有力的纵向职能部门系统中，因协调事项不太突出，所以此时期负责应急协调的非常设机构数量较少，主要集中在防汛、救灾、抗震上。协调主要是跨部门为主，跨地域的协调占少数。

1.2自上而下的强制模式

应急协调机构直接由中央党政军机构领导，其协调机制正常运转离不开领导层的强制权力。基于人员配置而言，非常设机构由中央领导负责，成员来自不同的党政系统，进行协调的过程中主要依靠的是正式权力和个人经验。

1.3成本低，运转顺畅

在新中国成立后，一元化的领导机制建立，表现出的主要是对绝对领导和绝对权力的统一。在这一体制下，国家和社会融为一体，高度集中权力和资源，党政军不同系统间及地区间、部门间、军地间实现高度一体化。

2　牵头协调时期应急协调机制的基本特征

自改革开放到21世纪初，议事协调机构快速发展，我国逐渐形成了应急协调机制。此时期，应急协调机制延续改革开放前议事协调机构以正式权力为基础的命令式、强制式的特点。

2.1机构庞杂、覆盖面广

协调机制缺乏约束和规范，成为议事协调机构中最显著的基本特征。在此期间，协调机制迅猛发展，能涉及各个领域内的突发事件。国务院层面中，多数议事协调工作负责人由国务院高层领导兼任。兼任使得领导不能花费太多的时间进行议事协调，造成机构职能不能充分发挥。

2.2随意性较强

在这段时期内，协调机构的数量、名称经常在短时间内发生变化，加上数量较多，权责界定不清晰，因此在协调机构的职能上经常出现相互交叉重叠的现象，甚至还出现一些“名存实亡”或“有名无实”的现象。

2.3办事机构职能权力较大

公共部门内部，多数属于任务型的组织都会设立办事机构，主要是为了方便召集和联络各方共同寻找解决问题的方法。因此，依据任务的相关度，职能部门代表分管领导，负责联络、召集相关部门应对突发事件。

3　依托政府应急管理机构和部门间联席会议综合协调

抗击“非典”取得胜利之后，我国开始实行以“一案三制”为核心内容的应急预案。这一时期，议事协调机构进一步规范、优化，联席会议制度出现了井喷式的发展。应急管理协调机构得到巩固和加强，国内逐步形成了一个以政府应急管理办事机构为运转的枢纽，能协调各种议事协调机构的应急协调机制。

2003年后，中央和政府在利用现有行政机构资源的情况下，纷纷依据自身情况积极启动应急管理机制的构建，对应急管理办事机构的综合协调职能进行强化，并且在这中间还发挥了较为重要的枢纽作用。应急管理组织中包括办事机构、领导机构及相应的工作机构。2006年，成立了相应的应急委员会等综合性领导机构。

这一时期中的政府发挥运作枢纽作用，部门间联席会议成为新的协调形式。总的来说，部门间的联席会议在本质上属于成员自愿合作机制，处于虚实结合状态，并最终依靠领导权威和自愿合作进行跨区域性的协调。

4　自主应急协调机制主要发展脉络

2008年后，我国应急协调机制进入一个崭新的发展阶段，既有政府应急管理协调运转协调，还具有横向跨部门的议事协调、联席会议、军事协调及国际间的合作等。此时，还出现了地区之间、部门间、军地间和条块间多种自主性、自发性的应急协调机制，追求互惠互利、合作共赢。

应急管理自愿协作和自主式协同机制的积极推进，需要扩大协作范围。现如今，西方发达国家应急范围覆盖各个层次、各个领域，形成一个较为统一的合作网络，我国与之相比呈现碎片化、零散化的状态。因覆盖面较窄，没有健全的协作机制，并且在平时缺乏制度化的信息交流和情报合作中，紧急情况下会缺乏快速的集成机制。应急协作有效运行的前提是建立强有力的法规制度保障，走制度化、规范化、程序化的道路。中国军人在抢险救援中起到重要作用，是我国应急管理的骨干力量。因法律政策不完善，军地间信息、队伍、装备标准不一致，会在一定程度上影响军地协作水平和效率，因此完善军地协作机制，加强军地联动的顶层设计和统筹协调，可从较高层次上规范和健全相应的应急协调机制。

主要参考文献

［1］何艳玲.中国国务院(政务院)机构变迁逻辑——基于1949-2007年间的数据分析［J］.公共行政评论,2008(1).

［2］张维平.应急管理中政府与媒体协调机制的完善与创新［J］.政治学研究,2012(3).

［3］黄传英.整体性治理视角下应急协调与合作机制的构建——以南宁市为例［J］.经济与社会发展,2014(6).

［收稿日期］2015-11-10

［中图分类号］D63

［文献标识码］A

［文章编号］1673-0194(2016)02-0204-01

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.02.157