地震系统分类改革模式

◎李小玲 张鹏

地震系统分类改革模式

◎李小玲 张鹏

1998年政府机构改革，明确中国地震局为国务院直属事业单位。《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称“《意见》”）指出：“在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。”这是国家根据经济社会发展的内在要求，对政治体制改革作出的重大部署，对事业单位的长远发展影响极其深远，是对事业单位的一次重新定位。

地震系统分类改革路径走向

从长远来看，地震系统作为提供公益服务的事业单位，其公益属性将得到强化，行政职能最终会剥离。鉴于政事关系复杂性与现代政府机构多样性，改革具体模式存在四种路径。

一是剥离非行政管理性职能后将中国地震局和各省局整体转为政府机关，或并入政府机关。主要依据来自中办、国办2016年印发的《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》。《意见》指出：“对于政府直属事业单位，结合推行大部门制并入相关行政机构，确有工作需要的可保留原来的牌子；确需单独设置行政机构的，原则上在中央规定的机构限额内统筹研究解决。”

二是将地震系统的行政管理性职能析出并纳入政府机关，将中国地震局和各省局作为事业单位剔除行政职能后留在事业体系。在《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》里，第一条基本原则就是“坚持政事分开。明晰功能定位，进一步理顺政府与事业单位的关系，逐步实现行政职能回归行政机构、事业单位强化公益服务。”

三是作为特殊的行政机构（可称之为特定行政法人）在传统行政机关外另设。我国政府机构类型单一，行政机关之外的公共机构一般不作为政府机构，而承担行政职能、政事不分的事业单位的工作通常具有较强的专业性，这类单位与机关化的行政部门存在差异；可通过修改政府机构编制法建立某种专业化的特殊行政法人，人员主要由专业技术类公务员构成以体现其与主要行使公权力的政府机关的上述差异，此类机构编制可单列，不受一般行政机构编制数量限制。

四是在事业单位分类改革中推出建立“法定机构”改革。法定机构是根据特定的法律、法规或者规章设立，具有独立法人地位的公共机构。广东省及深圳市在事业单位改革中已推出建立“法定机构”改革。

路径可能性分析

地震系统分类改革最大可能为第二种路径。

第一种路径的现实可能较小。2013年启动的新一轮改革国务院政府机构改革的总体目标是“稳步推进”大部制改革，将大幅度整合机构。中国地震局和各省局整体转为政府机关，或并入政府机关，不符合精简机构，建立服务型政府的改革方向。

第三种路径的现实可能很小。行政法人为公法人的一种，是新公共管理风潮下的产物。为适应公共事务的庞大与复杂性，原本由政府组织负责的公共事务，经执行后，被普遍认为不适合再以政府组织继续运作，而牵涉的公共层面，又不适合以财团的形式为之，遂有“行政法人”的设置。中国共产党以人民为中心的执政思想和长期处于社会主义初阶段基本国情，决定了防震减灾事业必须作为政府组织负责的重要公共事务。

第四种路径的现实可能难以普遍推开。法定机构解决了“分类过于宽泛，部分事业单位分类后没有法律法规授权却有行政职能，改革后进不了机关、也退不回公益、更不能转企”的困境，但普遍推开面临诸多障碍。

积极应对地震系统分类改革

地震系统的变革不仅涉及到体制机制的转变，还涉及到功能布局的调整，甚至还有人员身份的转变，积极应对这场深层次的变革，可从以下几方面着力。

一是深化防震减灾融合发展道路。防震减灾融合式发展理论，是中国地震局党组在推动新时期防震减灾重大问题解决过程中，不断丰富和完善的防震减灾理论。该理论深刻阐述了防震减灾事业为谁发展、靠谁发展、怎样发展等事关防震减灾事业长远发展的一系列重大问题，科学指明了防震减灾事业在经济社会发展大局中的战略定位，对推动防震减灾事业科学发展，最大限度减轻地震灾害损失具有重要意义。尽管在事业单位分类改革中，地震系统的行政职能将会调整出去，但社会管理和公共服务仍然大有所为，通过走融合发展道路，地震系统以“功成不必在我”的胸怀，调动一切可以调动的力量，有效应对各种挑战，赢得主动、赢得优势、赢得未来，赢得社会公众的认可，赢得生存发展的一席之地。

二是推进机关事业人员养老保险制度。机关事业单位养老与企业接轨是政策的方向，机关事业人员建立职业年金，以提高机关事业人员改革后的养老待遇。各地政府已对养老政策进行顶层设计，切实考虑地方养老保险经费筹集的困难，进一步明确、细化相关费用的来源等问题；地震系统相关单位正在做好相关改革政策及配套政策的宣传和落实工作，避免改革牵涉的相关利益方对改革政策产生误解，导致改革风险增加，影响改革的进度。地震系统养老保险制度的建立，不仅可以促动人才的正常流动，其实更意味着公务员与事业人员、企业人员三种身份在退休待遇发放方式上的无差别化，改变人们根深蒂固认为公务员拥有特权的意识，打破长期以来对公务员这一身份的盲目膜拜。

三是强化提供公共服务的角色意识。随着经济社会的发展特别是社会转型、体制转轨，公益服务需求快速增长，各类公益服务特别是社会保障、社区服务、社会福利事业等发展相对滞后。而现代政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性，才能得到民心的拥护与爱戴，才能打造巩固发展的良好环境。在提供公共服务的前提下，政府将进一步简政放权，打造“小政府、大社会”的格局，公权力的运行在反腐倡廉的监督下会更加透明、公开、科学、有序。所以，地震系统不管机关人员还是事业人员只是公共服务链条上的一颗螺丝钉，逐步淡化身份不同意识，为人民服务的根本宗旨不变，逐步强化角色平等的意识。

（作者单位：重庆市地震局）

中国地震局2016年度政策研究课题（课题批准号：CEAZC/2-01-03/2016）