新形势下加强行政事业单位预算管理工作的对策

孙玉梅

（北京市卫生监督所，北京100034）



新形势下加强行政事业单位预算管理工作的对策

孙玉梅

（北京市卫生监督所，北京100034）

摘要：本文在简要描述行政事业单位特性及其预算管理基本内涵的基础上，阐述了行政事业单位预算管理面临财政收入增幅总体趋缓、预算法治化、廉政建设加强、预决算公开化等新形势，着重梳理分析当前行政事业单位在预算管理中存在的主要问题，包括预算编制与业务工作脱节、预算申请“虚高”、临时性事务预算不规范、预算调整要求不明确、绩效评价不够科学等，针对这些问题提出各级行政事业单位应当加强业务规划计划与预算编制的有效衔接、强化受托意识和财政资金使用责任感、增强预算执行严肃性和科学性、合理设置预备费并明确预算主体责任、强化绩效管理，进一步提高经费使用效益。

关键词：行政事业单位；预算管理；问题；对策

行政事业单位是行政单位和事业单位的统称，其主要履行行政决策、行政执行、行政监督以及受托管理社会公共事务等公共职能，代表社会公共利益，满足为人民服务的需要。对于一个独立核算的行政事业单位而言，履行职能、开展各项业务工作以及维持单位日常运行管理均离不开必要的经费保障。我国长期执行财政经费收支预算制度，各级单位通过编制预算合理预测收入、明确经费支出投向和用途，按程序逐级审核汇总后，经财政部门提请人民代表大会审批，作为年度开展工作和经费支出的根本依据。

一、行政事业单位预算管理工作面临的新形势

1、财政收入增幅总体趋缓

我国经济增速近期呈现逐年放缓的态势，据公开数据显示，我国的国内生产总值2003年至2007年年均增长11.6%，2008年至2011年年均增长9.6%，2012年和2013年增长7.7%，2014年国内生产总值增长7.4%。与之相对应，我国政府的财政收入也由高速增长转为中低速增长。2003年至2007年年均财政收入增长22.26%，2008年至2011年年均增长19.33%，2012年至2014年财政收入增速分别为12.9%、10.2%和8.6%。未来一段时间内，财政增收困难，但为转变经济增长方式、优化调整经济结构、应对人口老龄化、加强生态环境修复治理等，财政支出刚性增强，加强预算管理，向管理要绩效成为必然。

2、预算法治化

2015年1月1日新《预算法》施行，其立法宗旨就是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”。本次预算法修订强调预算管理理念的转变，预算不仅仅是政府收钱、支钱的工具，更是用来约束政府行为的制度保证。各级人民代表大会代表人民利益对预算进行审查，审查范围更广、程序更严、内容更细。经过人民代表大会的全会表决通过的预算，具有法律文件的效力，改变我国财政预算管理多年来“软约束”的状况，增强了预算的严肃性和约束力。

3、廉政建设加强

腐败是诸多社会问题中最具破坏力的因素，也几乎成为所有社会问题的导火索，腐败会阻碍经济、政治、文化和社会的发展，最终导致整个社会体系的失灵、紊乱甚至崩溃，因此廉政是任何一个国家在任何时期都必须重视的问题。在民主与法治的基础上通过廉政制度建设来治理腐败是现代民主国家的共同经验，其中预算作为能够有效规范和约束政府行为的制度，更是国家廉政制度体系中的核心内容。《郎咸平说：让人头疼的热点》一书中指出，100年前美国的腐败程度超乎想象，2012年12月13日《华尔街日报》登出《中国腐败程度不及美国当年》，19世纪70年代的美国和1996年的中国在人均年收入都是2800美元的情况下，前者的腐败程度相当于后者的7—9倍。但是美国通过建立完善的预算制度，杜绝了政府官员的权力寻租，在透明国际的排行榜上它的廉洁度排到了19位。

党的十八大以来，中央先后制定出台了“八项规定”、反对“四风”等一系列规定和措施，行政事业单位加强预算管理，管好、用好财政资金，从源头上治理腐败，促进廉政建设。

4、预决算公开化

预决算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，也是新预算法的基本要求。预决算公开有助于保障公民的知情权、参与权和监督权，加强法治政府建设，发展社会主义民主政治；有助于促进党政机关厉行节约，改进工作作风，加强反腐倡廉建设；有助于促进依法行政、依法理财和民主理财，推进财政管理的科学化、规范化，提高财政资金使用效益。近年来，随着我国财政收入的持续增长和财政支出规模的不断扩大，我国财政预决算公开也不断迈出实质性步伐。主要体现：一是公开范围逐步扩大。2010年，中央部门预算首次实现向社会公开，全年共有74个中央部门亮出账本，向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。2011年报送全国人大审议预算的98家中央部门中，有88家公开部门预算。而2015年除法定涉密信息外，中央和地方所有部门预决算都要公开，全面接受社会监督。二是公开内容不断细化。2014年财政部要求政府预决算全部细化到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预决算细化到具体项目。细化地方部门预决算公开内容，除涉密内容外，部门预决算全部公开到支出功能分类的项级科目，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。2015年，中央部门决算公开的表格由上年的6张增加至8张，首次公开了支出经济分类款级科目数据，使得中央部门一般公共预算财政拨款基本支出的最终用途一目了然。首次公开财政拨款收支汇总表，使中央部门财政拨款收入支出结余情况一清二楚；首次公开政府采购支出、机关运行经费和国有资产占用等情况，使中央部门政府采购支出金额、机关运行经费支出金额、车辆及大型设备占有情况等一目了然；首次公开公务接待费相关的批次及人数，注释说明更加细化。

随着依法治国的不断推进，预决算公开将不再是一句口号，预决算公开的范围、程度等将成为衡量民主政治的重要内容，依法公开预决算成为回应社会呼声、顺应时代潮流的公共选择。

二、行政事业单位预算管理存在的主要问题

1、预算编制与业务工作脱节

预算一般是为了服务和保障下一年度工作，并依据实际支出需要编制的财务收支计划。其核心的要求是按照“钱随事走、按需定钱”的原则，按照工作实际进行测算。但是，目前我国的行政事业单位安排下一年度工作通常是结合年度工作总结进行，一般是在当年第四季度甚至是年底之前。而与之不相适应的是，财政部一般于每年5月份下发编制下一年度预算编制的通知，地方各级财政部门一般于每年的8月份或9月份下发通知，同期各级政府下一年度工作部署并没有完成，导致各行政事业单位只能根据现有工作水平和当年工作计划编制下一年度工作经费需求，这也是当前零基预算无法在各预算单位开展的一个重要原因。各预算编制单位仅根据当年工作适当增减即形成下一年度预算，实际执行时经常发现业务工作要求与编制预算有很大变化。

2、预算申请“虚高”

通常而言，财政部门是根据年度财政收支情况，对本级全部行政事业单位编报的预算进行二轮的综合平衡。作为财政主管部门，往往会对各单位的编制预算进行不同程度的调减，预算审核部门和资金申报单位之间存在博弈现象。因此，各单位在编制预算时已做好讨价还价的准备，而财政部门核定时往往要结合下一年度财政收入增长情况，造成在财政收入宽裕时预算核定率偏高（最终导致结余），财政收入紧缩时核定率偏低（不利于工作的开展），并不完全是按照实际工作开展需要来核定经费需求。实际上编制人员编制的预算缺乏精确的测算和可靠的依据，财政审核人员由于对实际业务工作缺乏了解，很多情况下属于跟着感觉做、凭着经验办，这样预算申请就变成走过场。

3、临时性事务预算不规范

行政事业单位是社会公共事务的执行者和公共服务的提供者，随着现代社会中公共事务、公共问题日益增多且日益复杂，超出计划的临时性事务也日益增多。为完成部门职责，各行政事业单位在接受任务时都要求“不讲条件，不计代价”完成任务。但由于申请经费需履行一定的程序，在任务下达时，没有明确经费保障情况。如有经费支出需要，承担工作单位先行垫支，后续产生的问题包括：一是跨年拨款冲销问题。因决算工作已完成，跨年拨款冲销存在困难。二是过度预算。在完成临时性任务时，行政事业单位往往更注重任务的完成及其效果，而忽略完成任务所需的投入，重视算“政治账”，不重视算“经济账”，导致实际支出与拨款之间总是存在差额。如果实际支出小于拨款，就会导致结余的产生；如果实际支出大于拨款，就会挤占其他资金。三是多头拨款。一项临时性任务需要由多部门多级别的行政事业单位联合完成，上级主管部门在分配一项任务时，由于经费拨付情况不确定，因此在向下级单位布置任务时，并不能及时在通知中明确经费保障情况。下级单位可以向上级主管部门以及同级财政申请经费，这样可能产生同一任务不同级别财政同时拨款的情形。

4、预算调整要求不明确

预算法规定行政事业单位在需要增加或减少预算总支出等四种情况下可以进行预算调整，且要求“应当先动支预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案”。对于一般行政事业单位，在项目经费预算执行中可能遇到涉及预算调整最常见的的情况主要有：一是发生超出计划的突发事件，需要向上级主管部门或财政部门申请追加资金；二是计划无法或无须开展，资金使用减少，需要申请减少支出；三是计划开展的工作发生变化，进而影响支出的经济科目分类。在实际工作中，发生第一、二种情况时，行政事业单位的灵活性相对较小，针对第一种情况，行政事业单位往往采取给钱就干活、不给钱就不干活的对策，不利于政府发挥公共服务职能。针对第二种情况，为保证执行率和以后年度不缩减经费，行政事业单位会继续使用该项经费。对于第三种情况因为预算与决算的对比要求不高，行政事业单位通常自行调整，影响了预算的严肃性。

5、绩效评价不够科学

财政资金的使用实际是纳税人委托政府花钱购买服务。通常情况下，该类服务多属于公共产品范畴，具有显著的外部性特征，难以简单通过货币值计算投入产出效果。财政绩效管理是对财政资金使用效益进行评价，目的是提高资金运行效率。但目前存在以下问题：一是评价制度体系不完善。目前，我国开展财政资金绩效评价主要依据财政部2011年印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，其约束力和权威性相对较低。由于缺乏法律法规和上级部门制度的支撑，各级财政部门虽然建立了一系列制度，但对绩效评价的要求、对象、内容、比例等缺少科学的界定，缺乏绩效评价的长效机制。二是评价指标体系不科学。指标设置较为粗放，指标权重的确定、定性指标的计分等也缺乏科学的方法，评价结果可比性不强。但由于财政支出的多样性和复杂性，绩效评价指标体系设置难度很大，即使可以量化，往往很多项目间也缺乏可比性，而且指标本身也在逐步变化，需要逐步建立。三是评价方式不合理。目前主要是部门自我评价、财政综合评价、绩效审计评价等方式，缺乏独立的第三方专业机构评价，其结果的公正性、客观性难以有效保障。评价报告最终由财政部门发布，因此难免有资金使用单位和财政部门既是“运动员”又是“裁判员”的嫌疑。四是评价周期不尽合理。现行多数评价的周期选择在资金使用后的第二年，而财政资金投入效益难以在短期内充分显现，因此目前的评价很难全面客观准确。

三、加强行政事业单位预算管理的对策建议

1、加强业务规划、计划与预算编制的有效衔接

业务规划、计划的制定决定了能否准确、精细、全面地编制预算，行政事业单位应当重视业务规划、计划的制定，并同时考虑规划、计划所需经费，将规划、计划和预算约束有机统一，确保获批的规划、计划具有科学可行性。现阶段可考虑实行滚动的“五年规划—三年计划—年度预算”的编制方法，每年制定更新五年规划、三年计划，并根据三年计划的第一个年度计划编制年度预算。通过规划、计划与预算的结合，形成连续、动态的预算发展机制。

2、强化受托意识和财政资金使用责任感

财政资金实际是国民将公共资金委托政府代理，解决市场或个人不能解决或不能有效解决的国防、治安、教育、社会保障、环境保护和基础设施建设等社会公共事务。行政事业单位在使用财政资金时，应牢固树立财政资金取之于民、用之于民的意识，并积极接受人民监督；逐步建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算，增强预算法治观念，明确预算是各级人大审核通过的具有法律效力的文件，对预算的编制、审批、执行、变更、调整、审计、决算等整个预算动态过程必须依法进行，否则需要考虑相应法律后果。

3、增强预算执行严肃性和科学性

现阶段各级财政在原则上不对行政事业单位进行经费追加调整。各级行政事业单位在预算编制时，应全面考虑经费需求，科学编制预算，准确测算可用财力，力争应编尽编，在预算执行中，合理安排支出项目，建立“无预算不支出、先有预算后有支出”的规范原则。

与此同时，也应当认识到预算是各级行政事业单位对经费使用的一种合理计划，计划必然会与实际存在一定差异，在存在差异时为保证财政资金使用的合理、有效、规范性，需要各行政事业单位在满足一定条件下申请预算追加和调减。对于项目经费因工作具体内容发生变化，导致经济款级科目发生调整时，应规定在达到一定额度或比例须上级主管部门审核批准、财政部门备案等管理规定。

4、合理设置预备费，明确预算主体责任

预算法规定“各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支”。各级行政主管部门应利用以往统计数据合理确立本部门预备费提取比例，明确预备费的支出范围，加强对预备费的管理监督，提高预备费使用的规范性。

对由多部门联合处理的突发事件，需要向财政申请经费时，须明确预算编制主体部门，由该部门汇总参与各部门单位的预算，并进行内部协调统筹后提交预算申请。

5、强化绩效管理，进一步提高经费使用效益

根据财政科学化精细化管理的总体要求，将绩效观念和绩效要求贯穿于财政管理的各个方面。一是健全预算管理规章制度。要将绩效观念和绩效要求贯穿于立法、执法、监督等各环节。强化预算绩效管理法规和制度建设，明确预算绩效管理的发展方向、基本目标、工作任务。要研究制定符合本地区、本部门特点的预算绩效管理规划和实施方案。二是健全评价指标体系，加强绩效管理信息系统建设，积极建立专家库、中介机构库和监督指导库。加强宣传力度，让社会各界了解预算绩效管理、支持预算绩效管理、监督绩效结果应用，共同营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好社会氛围。三是减弱政府主导绩效管理模式。财政部门应当制定评价制度，将绩效评价工作交由专业的第三方实施，公开、公平、公正实现评价结果的客观性，并保障评价结果的应用。四是建立中长期财政资金评价机制。财政资金的投入不仅关注短期，更应关注中长期效应，有效避免因为追求短期政绩而造成财政资金的浪费。

参考文献

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（责任编辑：徐悦）