论“四个全面”对国家治理的维度革新与方法论意义

邱 实

(南京师范大学公共管理学院,江苏 南京210023)

习近平总书记2014年12月在江苏调研考察时,提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党四个方面的问题,形成了“四个全面”理论,并于2015年元旦致辞中再次强调了“四个全面”。“四个全面”的提出标志着以习近平为总书记的党中央在中国特色社会主义建设新形势下治国理政的总框架性布局的形成,具有战略性、系统性、前瞻性和目标性,明确了党在今后执政中的目标、方向和范畴,对我国社会主义事业和国家治理体系与治理能力现代化的建设有着重大的意义,革新了我国国家治理的维度。同时,十八届三中全会上提出的“国家治理体系与治理能力现代化”,是今后我国国家治理的主要任务和目标,“四个全面”对于国家治理现代化的实现有着极为重要的方法论意义。

1 “四个全面”的基本内涵及内在逻辑

“四个全面”的内在逻辑可以从三个问题来理解:四个全面各部分内容具有哪些内涵?各部分之间相互关系如何?各部分怎样协调发挥整体性的系统作用?

1.1 “四个全面”各部分的基本内涵

全面建成小康社会,是中国特色社会主义事业建设和国家治理现代化任务的总目标,这是在十八大报告中明确提出的。十八大报告中,将“建设”小康社会改为“建成”小康社会,体现了对这一总目标的明确性,并且为其设置了2020年城乡居民收入比2010年翻一番的具体标准和时间节点,这充分体现了党在保证经济持续发展,提升国家文化软实力,全面提高人民生活水平,不断扩大人民民主方面的决心,这些方面也即成为了“四个全面”中全面建成小康社会的主要内容。在此基础上,还要实现资源节约型和环境友好型社会,保证政治、经济、社会、文化和生态文明“五位一体”布局的实现,完成“两个一百年”的宏伟目标,实现中华民族伟大复兴的中国梦。

全面深化改革,要以超出以往的、壮士断腕的勇气来推进改革向深层次推进,进而推动发展的有效性、生态性和公平性。还需要运用极大的政治智慧,破除一切违背科学发展观的政治、经济、文化制度的弊端,消除阻碍改革深入推进的一切负面思想,消弭阻碍改革的既得利益集团,实现国家治理体系构建科学,行政运行规范,制度建构成熟。保证国家在经济新常态下,都能够完成发展方式的彻底转变,提升发展的质量,消除经济社会发展中的各种潜在的矛盾和风险。

全面推进依法治国,是充分贯彻中共十八大和十八届四中全会决定的精神,使我国在新时期国家治理中能够充分保证社会的公平和正义,进一步解放思想,增强国家与社会各领域的活力,确保国家长治久安。实现尊重宪法,依宪治国,依法执政,依法行政,执法必严,违法必究,立法科学、合理,司法的独立、严肃。

全面从严治党,直接关系到国家和民族的命运。中国共产党是中国特色社会主义事业和国家治理现代化建设的领导核心,党的形象、权威直接关系到党的创造力和凝聚力,进而影响到国家和民族的命运。目前,复杂的国内外环境和新形势的发展,要求党要适应复杂、严峻的形势,抵制和消除执政方面的精神懈怠、脱离群众、自身腐化、执政能力减弱等现象,保证党的历史责任感和国家治理能力,做到“为之于未有,治之于未乱”,使党的形象、能力、权威和责任处于永不衰退的“常青状态”。

1.2 “四个全面”各部分之间的逻辑关系

就“四个全面”的总体布局来看,各部分之间的逻辑关系体现在其与国家治理现代化的作用上:明确中国特色社会主义道路为主轴,国家治理能力与体系提升为主旨,以全面建成小康社会为基础,在明确“两个一百年”的“中国梦”的目标下,利用全面深化改革和全面已经依法治国为双重助推力,在确保国家经济社会稳定发展和国家长治久安的局面下,再以全面从严治党为根本保证,全面推进中国特色社会主义事业的不断发展。

具体来说,在“四个全面”各部分的逻辑关系中,全面建成小康社会是习近平同志为总书记的党中央全新治国理政战略中的阶段性总目标,全面深化改革和全面推进依法治国则是这一目标实现的基本途径和保障力量。全面从严治党在“四个全面”中属于较后提出的,原因在于,中国共产党是我国社会主义事业和国家治理的核心领导力量,起到方向性的保障作用。无论是目标蓝图还是实现途径都必须以党的领导为基础,所以党的权威性和责任形象就成为了至关重要的关键保证。这体现了,在当前中国发展的大形势下,如果失去了事业的总目标,国家治理中的改革与法治则无法实现;如果不破除一切阻碍科学发展观实践和体制机制优化更新的阻碍力量,法治建设就无法实现;如果法治建设无法实现,则改革各个领域的制度、机制、规定、机构就无法科学合理的构建和完善,进而无法推进国家治理体系和治理能力的现代化;如果不能实现从严治党,则总目标的实现路径就会出现偏差,两方面的助推力就会消失,从而直接导致国家治理现代化的无法实现,影响到党执政的合法性基础和国家的稳定与发展。

“四个全面”各部分的逻辑关系将“四个全面”的各部分串联成为一个具有严谨关系的整体,使其能够相互联系,共同发挥最大的效力,来推动具有“整体性”的国家治理现代化伟大工程的实现。

1.3 “四个全面”的整体性意义

从整体性的角度来看,全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党这三部分都是为全面建成小康社会这一目标服务的。一方面三部分中全面深化改革和全面依法治国是助推力,全面从严治党是根本保证,相互之间保持相互的支撑。另一方面,三部分举措又蕴含于建成小康社会的整个过程中,无法分离和独立。

“四个全面”各部分之间需要相互配合,形成有效的整体性,协调互补,相互渗透,共同推进,共同实现国家治理的现代化。具体来看,“四个全面”的整体性意义可以体现在:首先,立足于从严治党。党是我国一切事业的领导力量,深化改革和依法治国都必须在党的领导下进行,才能保证建成小康社会的目标不会发生偏差。其次,深化改革是发展动力。改革可以促进思想解放、经济发展、社会进步、人民生活水平提升,对全面建成小康社会的总目标起直接推进作用。同时改革过程中对于一些落后制度和制度弊端的革除,也可以促进依法治国的实现,为依法治国提供物质支持和精神动力。再次,依法治国是准则。党和政府必须在宪法和法律的框架内活动,不得超出宪法和法律的规定,做到依宪治国、依法执政。依法治国在一定程度上也保证了从严治党,做到习近平同志所要求的“将权力关进笼子里”的论述。同时,深化改革也必须在法治的框架下进行,不能因为个人或地方利益而置国家利益于不顾,保证改革的正确导向和国家的根本性质。最后,建成小康社会具有目标凝聚力。全面建成小康社会将深化改革、依法治国和从严治党凝结在共同的目标下,形成一个共性的体系,协同运作,共同推进国家治理体系和治理能力的现代化,进而实现中国特色社会主义事业的新发展。

2 “四个全面”框架下的国家治理维度革新

治理这一概念起源于西方,最初主要是指一种区别于单线程式的管理方式的多主体共治模式,并未具有独立的政治学含义。后经西方学者的发展,逐步形成为一种国家治理的理念,被赋予了与“统治”和“管控”相对的政治学含义。当前西方学者普遍认为,“统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动,以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的,这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责,而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说,与统治相比,治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制,同时也包括非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要,并实现各自的愿望。”西方的治理理论,虽然建立在众多机构共同协同合作的基础上,但是终究无法摆脱科层制和代议制的基本制度理念,所以中国在引入治理理念的时候,要特别注意加以区分。

我国从上世纪末引入治理理念来进行国家事务的治理与现代国家制度的建构,但是并没有十分明显的治理效果的产生,这主要囿于两方面的限制:一是我国将“治理”视为一种技术,而并没有真正将其视为一种系统的治理理念。一直以来,主要是以一种工具化的形式在运用治理理念,这样治理在我国改革和国家治理中就主要呈现出一种“权宜之计”的态势,没有将其上升为一种国家层面的统筹性的治理机制与体系,无法形成各级政府和各部门组织之间的“有机”联动,并且在很多时候,某些“治理”方式还是因为社会矛盾或者经济问题而倒逼产生的,并不是国家和政府自上而下主动进行的。这就在成了“治理”无法落地生根,未与中国的实际结合,始终具有西方“舶来品的味道”。二是我国一直以来,仅在地方治理上运用了部分“治理”理论。这样的弊端主要是地方治理创新机制中呈现出非制度化和利益选择化的现象。例如,地方政府在改革和发展的过程中,会在利益驱使下,有选择的避开或者放弃与地方利益相矛盾的治理方式,进而导致政策制定、政策执行和行政决策过程中缺乏科学化的管理,同时在出现问题时又推卸自身的责任,导致治理非制度化痼疾的出现。

“四个全面”的提出,将我国的治理理念从地方层面提升到国家层面,将视国家治理为技术发展为视治理为战略布局,将地方治理规章化发展为国家治理制度化。将一直以来较为分散化、无系统化的国家治理理论和体系整合为具有“整体性”的、与中国特色社会主义建设实际相结合的科学治理理论,同时勾勒出了国家治理的新维度:

第一,“四个全面”将治理理论正式上升到国家“整体性”层面。治理理论从进入中国学术领域和政治领域以来,一直是以一种单纯的“技术”和“工具”的理念而存在,因而治理理论主要是被应用于地方治理和区域治理之中。在实践分布上主要是以“点”为主,没有形成“线”的布局,更谈不上“面”的布局与交叉。治理理论发展停滞不前,很多地方政府生搬硬套西方的治理理论与经验,忽视了中国不同地域的实际情况,造成了适得其反的治理效果。“四个全面”通过将中共十八届三中全会与四中全会决议整合,将治理理论提升到了国家层面,并且形成系统性的“整体性”架构。不仅明确了国家治理的总目标是全面建成小康社会,还通过具体的指标与时间节点,明确了建成小康社会的量化指标,将国家治理落到了实际层面上。同时,摆脱了以往各地区忽视“地情”、“区情”的弊端,以深化改革为契机,突破了地方之间的束缚,将治理拉伸到国家高度,统一改革方法框架之后,再分配到各地区和地方政府中,结合实际情况来具体完成,同时借以依法治国为“整体性”国家治理提供法律的规范与保障。与此同时,为了保证国家层面治理的有效运作,通过从严治党保证处于核心执行地位的中国共产党各级党委的高效性、清廉性和稳定性,形成各级党委与党中央保持高度一致,充分体现“整体性”国家治理的有效性。

第二,“四个全面”改变了我国国家治理主体一元化的局面。新中国成立以来,我国一直以一元化的管理方式来进行国家治理。虽然在十一届三中全会之后,进行了简政放权、党政分开、开放社会舆论、增加政治参与等一系列扩大国家治理主体空间和范畴的改革,但是宏观上来看,我国依然保持了一个强势的一元化管理主体的局面,这是不符合国家治理现代化的要求的。“四个全面”中的全面深化改革中,进一步要求开放市场,使市场在资源配置中起决定性作用,同时增加社会的开放程度,进一步解放思想,促进文化的繁荣与文化软实力的提高。在依法治国方面,习近平总书记和党中央其他领导同志,都积极听取各民主党派、社会团体、全国工商联、无党派人士及其他个人和团体的意见,充分吸纳各方的意见和建议,转化为国家治理中多元化主体构建的动力。“四个全面”在国家治理方面力图构建一个由党领导的,以政府、市场、社会团体、企业、公民及其他社会组织为多元化体系的国家治理体系,借此着力提升国家治理能力,实现全面建成小康社会的总目标。

第三,“四个全面”调整了我国治理模式单一化结构。一直以来,我国政府管理模式主要是直线式的科层制管理方式。这样的政府管理结构强调权力的层级性,沟通的通道主要集中于体制内纵向的上下级之间,与社会团体、民众和其他组织间横向的交流与反馈较少,容易出现互不理解的情况,导致信息不对称,行政效率低下,行政成本增加,甚至产生相互对立的情绪。“四个全面”通过深化改革和从严治党,调整了政府管理的模式,建立起国家治理的管理理念,改变“直线式”的单一化结构,形成了多元化的治理体系,增加了政府与社会的交流与反馈,形成透明的信息对称态势,并且借助网络等新型的信息传播技术,更快更好的进行治理活动,保证不同地区和不同层级之间的信息交流的通畅与顺利,实现权力的双向互动,保证社会中的其他治理主体团结在严于律己的党的领导下,共同进行国家治理体系现代化的构建。

第四,“四个全面”将国家治理理论凝聚为符合中国国情的治国理政方略。“四个全面”将我国中国特色社会主义事业与国家治理现代化凝结为一个整体,形成了习近平总书记治国理政方略的重要的基础性部分。这一方面的意义可以表述为,“在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,将治理当作技术、手段、目标和战略思想的有机综合,是中国共产党创造性地通过治理优化制度、治理发展制度和治理成功制度来全面推进社会主义现代化县社和中华民族伟大复兴的保障。”“四个全面”对国家治理的革新意义在于:以“中国化的治理”撬动原有制度不科学方面和弊端,建构了符合中国实际的制度或准制度化的理念和措施,在党中央的统一领导下,通过优化的各级党组织和社会各组织的协同,运用深化改革的方式,以依法治国为基础,通过全面建成小康社会的总目标而凝聚成为整体,构成一幅“整体性”国家治理的治国理政蓝图,努力实现“两个一百年”的伟大中国梦。

3 “四个全面”在国家治理现代化中的方法论意义

十八届三中全会上提出的“国家治理体系与治理能力现代化”和十八届四中全会上提出的“全面推进依法治国”堪称国家治理的“姊妹篇”,与十八大报告中提出的目标与规划凝合在了一起,使国家治理具有了“整体性”的特征。“四个全面”还将以习近平同志为党中央的治国理政方略推到了一个宏观的新高度,对新形势下的“整体性”国家治理,即国家治理现代化,具有非常重要的方法论意义。

3.1 全面建成小康社会为国家治理提供了方向性指导

中国共产党第十八次全国代表大会报告提出,“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标的时间表,以及经济持续健康发展,人民民主不断扩大,文化软实力显著增强,人民生活水平全面提高,资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。”做任何事情都应该首先有一个目标,国家治理现代化也应该有目标,国家治理体系和治理能力的提升的目标就是实现“四个全面”,而“四个全面”的首要目标就是全面建成小康社会。所以,可以说“全面建成小康社会”为我国“整体性”国家治理提供了一个实际的、方向性的目标,这是实现国家治理现代化的先决条件。这一目标的提出,并不是凭空想象的“乌托邦”,也不是好高骛远的“长远规划”,而是与当代中国实际相结合的“接地气”的、切实可行的目标。这一目标汇集了改革开放30多年来国家各项建设的长期性和阶段性成就,凝聚了我国在探索中国特色社会主义道路过程中的曲折和经验,无论是从理论还是实践,“四个全面”都可以为我国目前推进的具有“整体性”特征的国家治理起到方向性的作用,保证国家治理现代化的科学、稳步的推进和实现。

3.2 全面深化改革为国家治理提供了目标蓝图

全面深化改革对国家治理提供了一个具体的宏观框架,起到了蓝图性的作用,具体的方法论价值主要体现在:一是坚持国家治理顶层设计与局部协调相结合,从整体的角度推进国家治理现代化,同时保证地方各部分的联动机制。中央成立全面深化改革领导小组,就是为了从整体上把握深化改革的大局,实现国家治理现代化顶层的统筹设计,协调分工,整体推进。同时地方则可以通过贯彻中央统一要求和设计的情况下,根据各地区不同的实际情况进行深化改革相关任务的推进。二是坚持国家治理现代化的理论推广和试点实践相结合,鼓励社会各界组织,共同探讨和参与深化改革,实现治理主体的多元化,广开言路,吸纳各方意见,形成具有共识性的改革计划。同时选择符合理论要求的地区进行深化改革或深化改革部分内容的试点,从中找到问题和缺失,调整后再结合实践经验进行推广。三是确立国家治理现代化的时间点和空间点。将国家治理现代化的的规划按照时间节点进行划分,可以分为阶段性目标、短期性目标、中期性目标和长期性目标;根据空间节点,划分为局部性目标、地区性目标、大地区性目标和全国性目标等。采用双重目标划分相结合的方式,力求在重要改革环节和国家治理领域形成突破,取得成果,最终形成系统完备、制度合理、政策科学、运行有效的制度化国家治理体系。

3.3 全面依法治国为国家治理提供了法治支撑

国家治理现代化的实现需要有完备的法律体系的支撑,全面推进依法治国是建立健全法治体系的关键。“全面推进依法治国”可以视为国家治理现代化条件下法治体系建设的重要信号,不仅标志着法治体系建设与“整体性”国家治理配套成为同等级、同层面治理理论,还标志着法治体系建设成为我国国家治理现代化基础。“全面推进依法治国”在国家治理现代化中的作用应该聚集于实然的制度建设,即国家治理现代化框架下的法治体系建设。这既是国家治理现代化的重要方面,也是基础条件。法治体系建设是国家治理现代化体系的一部分,但是在具化的角度下来看,国家治理现代化与法治体系建设是以递进关系推进的,在不同方面互为前提,在某些条件下又具有一定程度的同构性。因为在中国特定的国情条件下,法治体系的构建包含从理论到实践,再到监督的一系列过程,是国家治理体系与治理能力的原则基础。没有法治体系的支撑,国家治理现代化是无法实现的,所以我们必须以依法治国来保证国家治理现代化的整体性实现。

3.4 全面从严治党为“整体性”国家治理提供了领导保障

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,也是保证国家治理体系和治理能力现代化实现的领导力量,所以中国共产党自身的建设对于国家治理现代化的整体实现有着非常重要的价值意义。也就是说,“中国共产党担负着团结带领全国各族人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的历史重任,是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。从严治党是中国共产党建党、管党、治党一以贯之的基本方针和重要原则。”从严治党,既是国家治理现代化的保障,更是国家治理现代化的要求。没有一个清正廉洁、稳定高效的执政党,是不符合国家治理现代化的基本要求的,同时也无法实现国家治理现代化。治国必先治党,只有充分落实习近平总书记关于从严治党的八项要求,才能够实现党的执政能力的进一步提高,防腐拒变,保证国家治理现代化进程的稳步推进。

3.5 “四个全面”从宏观上推动了国家治理“整体性”的实现

“四个全面”将治理理论在中国从治理技术和区域性治理的层面推升到了国家治理的层面,并且经过系统的整合,形成了固定了治理机制,具有较强的整体性。中国共产党作为执政党在治国理政方面日趋成熟,突破了单纯靠政策或短期规划的“权宜之计”的执政方式,形成了具有长远眼光的国家治理现代化规划。打破了原有的倒逼式改革带来的自下而上“牵着鼻子”走的情形,实现了多主体的多元化、自上而下的主动性治理,从精神和制度方面共同保证了国家治理现代化的“完整性”,推动了中国特色社会主义体制下国家治理体系和治理能力的现代化。

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