东北地区资源枯竭型城市可持续发展中的棚户区改造问题研究

程　玲　何　影　党振乾

(1.黑龙江科技大学 工程训练与基础实验中心，黑龙江 哈尔滨 150022；2.黑龙江科技大学 科技处，黑龙江 哈尔滨 150022)



东北地区资源枯竭型城市可持续发展中的棚户区改造问题研究

程玲1何影2党振乾2

(1.黑龙江科技大学 工程训练与基础实验中心，黑龙江 哈尔滨 150022；2.黑龙江科技大学 科技处，黑龙江 哈尔滨 150022)

摘要：实现资源枯竭型城市的经济转型与可持续发展，是当前我国经济社会发展过程中亟待解决的重大问题。在此背景下的资源枯竭型城市的棚户区改造工程应与城市的经济和产业转型相结合，顺利实现棚户区改造，使资源枯竭型城市棚户区居民的整体生活水平得到稳步提高。

关键词：资源枯竭型城市；经济转型；可持续发展；棚户区改造

一、资源枯竭型城市的经济转型

东北三省地区自然资源丰富，有40多种矿产储量居全国前三位。东北三省是全国生产石油最多的地区，拥有大庆、吉林、辽河油田，目前大庆油田是我国最大的原油供应基地；著名的抚顺、鸡西、鹤岗煤矿；闻名全国的辽宁鞍山和本溪铁矿。多年以来，资源产业一直是支撑东北三省最重要的产业之一。依托资源优势和大型企业，在东北地区形成了一批以资源开发、加工为主导产业的资源型城市。我国经济学界按照采掘业产值比重、从业人员比重等指标，适当考虑特殊情况，2013年确定了共262个全国资源型城市，约占全国城市数量的39.9%，其中黑龙江、吉林、辽宁三省合计37个，约占全国资源型城市的1/4。

(一)资源枯竭型城市

资源枯竭型城市是指矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的70%以上的城市。而我国的东北地区由于矿产资源开采时间长，部分资源型城市探明可采资源已经出现衰减或濒临枯竭。作为资源型城市生命线的资源一旦枯竭，城市往往会陷入经济社会发展停滞不前的泥潭。截至2012年，国家发改委、国土资源部、财政部等单位评定，由国务院进行发布的资源枯竭型城市包括东北三省的阜新市、盘锦市、辽源市、伊春市、大兴安岭地区、抚顺市、九台市、七台河市、五大连池市、鹤岗市和双鸭山市等。

(二)资源枯竭型城市经济转型中的国家援助政策[1-3]

我国资源型城市数量占全国城市总数的1/6，在区域经济发展中占有重要的地位，实现资源枯竭型城市的经济转型和可持续发展，对社会经济的发展起到至关重要的作用。2001年，国务院专门召开会议，研究辽宁省资源枯竭型城市阜新市的经济转型问题，并将阜新市确定为全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市。2002年11月，党的“十六大”报告明确提出两个支持政策，资源枯竭型城市转型问题写入了党的代表大会文件，也是中央第一次从政治层面提出加快资源枯竭型城市转型的要求，标志着我国资源枯竭型城市经济转型建设的开始。2003年，中共中央、国务院颁布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，要求相关部门研究制定支持资源型城市经济转型的政策措施。2006年通过的“十一五”规划提出搞好资源枯竭型城市经济转型和采煤沉陷区治理、棚户区改造，抓紧研究建立资源开发补偿机制、衰退产业援助机制。2007年8月国务院批复的《东北地区振兴计划》又将转型试点扩大至大庆、伊春、辽源、白山和盘锦等城市。2007年，党的“十七大”报告再次强调“帮助资源枯竭型地区实现经济转型”，同年国务院颁布的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)提出使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道，提出了一系列比较全面的援助内容，以此为指导，2008年，12个城市(地区)被国务院确定为首批资源枯竭型城市；2009年，32个城市(地区)被确定为第二批资源枯竭型城市(地区)；2012年，25个城市(地区)和大小兴安岭林区9个县级单位被确定为资源枯竭型城市(地区)，中央财政给予这些城市(地区)财力性转移支付资金支持。

2009年《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》、2010年的“十二五”规划，都把帮助资源枯竭地区实现经济转型、促进资源枯竭地区可持续发展作为各级政府当前和未来一段时期的重要工作。2013年，国务院颁布《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》，提出“到2020年，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，转型任务基本完成”，可见，资源枯竭型城市的经济转型问题仍是未来地方政府的重点工作。

二、资源枯竭型城市的棚户区改造

(一)棚户区改造

棚户区是指城市建成范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域及“城中村”。棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。

(二)资源枯竭型城市的棚户区改造[4]

我国资源枯竭型城市的棚户区改造始于2002年的沉陷区治理(当时这些城市还未被确定为资源枯竭型城市)，主要在辽宁阜新、黑龙江鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河和吉林省的辽源等城市，主要工程是进行采煤沉陷区居民住宅的搬迁及维修。自2005年始，国家在东北三省相继开展了大规模的棚户区改造工程，是建国以来在东北开展的最庞大的安居工程。

三、资源枯竭型城市可持续发展过程中棚户区改造问题的思考

(一)资源枯竭型城市的可持续发展[5，6]

可持续发展思想起源于人类对能源危机、资源危机、粮食危机和生态危机等人类所面临的各种危机的反思，1987年世界环境与发展委员会(World Commission on Environment and Development，WCED)在题为“我们共同的未来”(Our Common Future)的报告中，首次正式地将可持续发展定义为“满足当代人类的需求而不损害子孙后代满足他们自己需求的能力”，同时也是“一个资源利用、投资取向、技术发展以及政策变化都协调一致，不断促进满足人类现在和将来需求之潜力的变化过程”。由于资源的不可再生性，决定了资源枯竭型城市必须走可持续发展的道路，城市可持续发展的内涵应包括经济、社会、环境多个领域。

(二)棚户区改造与城市的可持续发展相结合[7，8]

资源枯竭型城市的棚户区改造，不应仅仅是居住条件的改善与提升，更应与城市的可持续发展相结合，与城市的经济转型相结合。资源枯竭型城市在资源衰退期的城市税收会递减，但是由于在资源衰退期失业人员的递增，城市的财政开支中失业保险、居民最低生活保障、失业人员培训等负担会加重。经调查，棚户区改造的受惠群体中，有很高比例的失业人员，这部分失业人员也构成了城市失业人员的主体，由于生产技术的专业性较低、技能单一，导致其再就业存在很大的障碍。因此，在棚户区改造的过程中，不仅仅要考虑环境因素，更应考虑经济、社会因素，在棚户区改造的过程中与城市的经济、产业转型相结合，将棚户区改造纳入到城市经济转型的整体布局中，扩大棚户区改造人群中失业人员的再就业，顺利实现棚户区改造。

[参考文献]

[1]时慧娜.资源型城市转型的国家援助政策评价及调整思路[J].城市与区域规划研究，2011(1):180-193.

[2]杨其滨，修明慧.东北老工业基地资源型城市转型效果及对策[J].北方经贸，2009(2):15-17.

[3]马克，李军国.我国资源型城市可持续发展的实践与探索——国内资源枯竭型城市十年经济转型经验与展望[J].经济纵横，2012(8):1-7.

[4]丁四保.东北地区资源型城市贫困问题的调查与分析[J].开放导报，2005(6):28-32.

[5]邬建国，郭晓川，杨稢，钱贵霞，牛建明，梁存柱，张庆，李昂.什么是可持续性科学?[J].应用生态学报，2014(1):1-11.

[6]王菲.资源型城市可持续发展指标体系构建及综合评价研究[D].大庆石油学院，2006.

[7]郑文升，丁四保，王晓芳，李铁滨.中国东北地区资源型城市棚户区改造与反贫困研究[J].地理科学，2008(2):156-161.

[8]曹孜.煤炭城市转型与可持续发展研究[D].中南大学，2013.

Abstract:Realizing the economic transformation and sustainable development of the resource-exhausted city is an urgent problem to be solved in the course of economic and social development of our country. Under this background, the shanty towns transformation of resource exhausted cities should be combined with the city’s economic and industrial restructuring, to achieve the smooth implementation of the shanty towns, make the whole living standard steadily improved of the residents.

Key words:the resource-exhausted city; economic transformation; sustainable development; renovation of shanty towns

(责任编辑：张彤彤)

中图分类号：F299.27

文献标识码：A

文章编号：2095-3283(2016)02-0060-02

[基金项目]黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“黑龙江省资源枯竭型城市棚户区改造困境及模式创新研究”(项目编号：14B112)。

[作者简介]程玲(1981-)，女，汉族，吉林蛟河市人，汉族，讲师，硕士研究生，研究方向：土木工程与城市规划设计。