经济新常态下地方金融风险及法律监管对策

陈思妤

(广西财经学院法学院，广西 南宁 530022)



经济新常态下地方金融风险及法律监管对策

陈思妤

(广西财经学院法学院，广西 南宁 530022)

近年来，在经济新常态的大背景之下，地方金融不断出现了诸多问题，面临的风险也逐渐暴露。本文通过对地方金融存在的问题进行剖析，认为在此转型期应当从完善相关金融法律法规、加强市场自律、化解地方政府性债务风险、加强对以金融衍生品为代表的影子银行的约束等方面加强对地方金融的监督管理。

经济新常态；金融风险；法律监管

一、引言

随着我国经济不断地发展变化，当前我们的发展特征已经从经济 “非常态”向经济“常态”转变，也就是 “市场化转型的市场经济非常态”进入“社会主义市场经济常态”，随之而来的经济去泡沫化与金融去杠杆化的叠加压力，比如说不良贷款增加、中国式影子银行风险、地方债务隐患、等等都是会影响到我国的金融稳定与经济的发展。那么，面对着经济发展的特殊时期——经济新常态时期，我国金融监管部门该如何应对这些风险？如何顺应新形势，进行防范和监管？如何应对新挑战，在高起点上实现稳中有进、稳中提质、稳中增效，进一步提高地方金融监督和管理水平，保持经济的持续稳定发展？只有有这些问题解决了，才能更好地发挥金融促进实体经济稳健增长的作用。

二、经济新常态下金融风险问题探析

在经济新常态的大背景之下，地方金融存在以下风险：

(一)历史遗留的风险

近年来，产能过剩已经成为中国经济运行中的历史遗留的重要矛盾，而银行业首当其冲深受其害，据不完全统计统计，在银行的不良贷款中，产能过剩行业已经成为“重灾区”。尽管受信贷政策调整影响和防范风险的考虑，银行业加大了从产能过剩行业退出的力度，在某种程度上缓解了银行的压力，但于此同时，部分向银行融资困难的产能过剩行业的企业转向从影子银行体系获取资金，无疑加大了这些产能过剩企业盈利能力下降、偿还能力低，有可能引发资金链断裂和债务违约的风险，这些都给各地金融监管部门提出了新的难题。

(二) 经济增速放缓，信用风险进入集中暴露期

如今，经济发展速度逐步放缓至7.5%，各行各业毫不可避免要经历行业景气周期性波动，一些行业领域、企业经营困难态势将不断显现，制造业、批发零售业尤其是新经济周期性的金融行业信用风险将不断高升。突出表现在：第一，不良资产增量持续增加。银监会最新数据显示，截至2015年6月，我国商业银行不良贷款余额为10919亿元，商业银行不良贷款率高达1.5%，较上期已经上升0.11个百分点，持不断上升的趋势。第二，是风险传递区域从发达地区向欠发达地区不断蔓延，遍及全国。从地区分布特点看，不良贷款从经济比较发达的珠三角、长三角、等东部沿海地区集逐步漫延到中部次发达地区，现如今西部欠发达地区也成为不良贷款新增较多的区域，这些对于银行为主的金融领域提出了挑战。

(三)利率市场化进程加快，流动性风险进入凸显期

随着我国利率市场化的加快推进，银行机构尤其是中小银行业金融机构流动性风险面临的诱发因素不断增多。部分中小金融机构对流动性风险缺乏足够的认识，流动性管理仍然停留在匡算资金头寸的初级阶段。特别存在着内控方面存在管理架构不全、责任不清、预测技术落后等问题，一旦银行没有切实可行的流动性风险应急预案和实际应对的能力，仅仅依赖监管机构思想，是不利于金融行业自身的发展。

(四)地方政府融资平台存在隐患

地方政府性融资平台存在的隐患在于：第一，是存在银行还贷风险。由于对债务总体规模缺乏有效的控制，地方政府在项目建设中往往忽视自身财政的承受力度，多申报多建设，超出了负荷，存在小马拉大车的情况。第二，地方政府性融资面临的法律风险。我国《担保法》规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，很显然，其以财政承诺的方式还款有违反法律的强制性规定之嫌，银行很难拿着协议上法院打官司。还有一种方式是“土地转让收益权质押”，也就是平台公司拟质押的土地转让收益权，尽管这种可以认定是一种债权，具有财产性和可转让性，但却一种未来的可能的债权，并不确定，所以不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定。一旦质押标的缺失，平台公司不能按期还款，银行贷款将出现担保“真空”，且不能申请法院强制执行来保障贷款的收回。第三，地方政府主导。地方政府融资平台所组建的公司和国有资产管理中心都是由政府为主导设立，经营人员和管理人员全由政府行政任命，实属“一套班子二块牌子”。 通过土地评估后划拨、地方财政资金注入等形式注入资本金，隐含的风险正逐步显现出来。

(五)新生事物——影子银行带来的潜在风险

近年来，我国影子银行发展越来越迅猛，其快速膨胀所带来的风险就更加大、更不可控。中国式影子银行，其仍然是“银行的影子”，利用信托、理财、委托贷款、投资、等方式，用一些高风险、结构复杂的金融衍生品掩盖原有表内业务转为表外业务或其它非信贷资产，最为常见的推出一系列复杂的金融产品，用高回报的手段迷惑投资者。被信用等级等迷惑的投资者，因缺乏专业知识和经验，从而购买了这些风险很大的金融衍生品，一旦这些金融产品资金链断裂，会影响金融市场与社会的稳定，隐藏着极大的风险，对于这些新生事物，一旦监管不力，市场风险增大，这将产生非常严重的后果，不利于社会的稳定。

三、经济新常态下地方金融的法律对策

新常态下，经济转型并非一蹴而就，需要时间换空间，需要转方式换发展，于是也带来一定的金融风险是必须面临的问题。笔者结合实践，谈谈粗浅看法，以求抛砖引玉。为此，建议如下：

(一) 完善相关法律法规，保护金融消费者合法权益

随着金融各种业务综合化经营的迅速发展，原有的机构监管已无法满足新形势的要求，机构监管难以理清法律关系和风险承担责任，本文建议通过立法工作扩大监管的范围，将处于国家监管之外的非金融机构纳入监督管理的框架内，即由原来的机构监管转换为功能监管，这也有利于应对互联网金融发展对金融监管的挑战。因此，实现功能监管将成为金融监管改革的重要步骤。同时，对金融衍生品的标准进行严格的规定，从制度上保证金融衍生品的质量；要对影子银行机构进行规范，可以通过对影子银行实行特许经营权等方式，制止金融机构表外业务的泛滥，保护投资者的正当权益，维护投资者的信心。这些法律制度上的措施，对于防范金融风险，促进金融健康发展都有积极的意义，从这个层面上来说，完善金融监管的法律体系是防范金融风险的外部有力保障。

(二)加强市场自律

加强市场自律，金融业自律是最为重要方面。从内部的角度看，以市场机制为手段引导金融机构，成为推动金融机构内控机制的重要手段。银行业应深入落实风险管理的主体责任和第一责任，要提升行业风险管理的能力和水平，守住不发生系统性区域性风险的底线，牢固树立“底线思维”“前瞻思维”，预设风险防线，以转型后的商业银行为例，抓住公司治理这个关键，抓好四个完善四个提高。第一，完善治理结构和运行机制，加强对高级管理层面的约束；第二，完善整体杠杆水平和总体风险水平；第三，完善内部监督，改进绩效考评机制；第四，完善风险管理制度、工具、方法。并且要提高风险管理准入、提高内部员工行为教育和管理、提高合规机制和合规文化建设、提高职工的工作效率和工作作风提高依法合规经营水平，以此强化市场自律的作用。

(三)化解地方政府性债务风险

首先要尽快建立地方政府融资平台债务总量控制机制。每年要向政府主要领导汇报融资平台债务总规模，政府财力承受力度评估报告。要加强对地方政府融资平台债务总量的控制和管理，做到收多少支多少，以前年度投入过大的要尽量的缓一缓，避免趋势恶化或债务膨胀。务必提高地方政府举债行为和债务信息的透明度，逐步消除各种变相债务融资措施；建立健全地方政府的财务报告制度，增强财政收支透明度，掌握地方政府债务总量和结构；要建立地方政府融资平台领导责任追究机制，对面子工程所造成的资金损失、债务规模所涉及到的主要领导人要一追到底。其次建立内部控制机制。建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，建立公司财务风险跟踪监督和预警机制，对财务风险进行全程跟踪、识别、评价和预测，将地方政府债务控制在合理的范围，有效约束地方政府投融资行为。

(四)加强对以金融衍生品为代表的影子银行的监管

随着我国金融业不断进地发展，要对影子银行这类新事物进行监管。由于在金融衍生交易和结算中，由于内部控制系统不完善，必须要对影子银行机构进行规范。应做到如下几点:第一，要深化金融改革。传统银行体系的利率水平远低于市场利率水平，从而产生了较大的套利空间。而目前我国仍然实行利率管制，实行利率双轨制，使得我国的影子银行迅猛发展的原因很大程度在于此。必须深化金融改革，使利率水平能够真实反映市场资金供求，加快推进我国利率市场化，由市场运作，引导影子银行更好地依法依规运作。第二，由此，监管机构应建立统一的信息披露和共享平台。怎样维护投资者的权利，发挥影子银行的作用是监管部门必须面对的问题。目前我国影子银行信息数据是五花八门，这也是监管难、治理难的主要原因。本文建议，通过建立信息共享平台的方式，有必要建立一个统一、 全面、 共享的金融业综合统计体系，使各监管机构定时发布市场数据，做到有针对性地披露，让公众能够充分了解相关信息，从而提高公众对影子银行体系所披露信息的评价能力，更好地发挥金融促进实体经济稳健增长的作用。

课题：广西财经学院法学院课题