浅谈PPP项目融资模式及方案

裴玉波

(上海浦东发展银行股份有限公司哈尔滨分行，黑龙江 哈尔滨 150090)



浅谈PPP项目融资模式及方案

裴玉波

(上海浦东发展银行股份有限公司哈尔滨分行，黑龙江 哈尔滨 150090)

随着社会主义市场经济的发展、我国城市化进程的不断加快，多种融资模式并存成为发展趋势，高效、合理的融资模式可以使PPP项目平稳落地，但在融资过程中，受到多方面因素的影响，导致资金不能有效对接需求，因此我们很有必要对PPP项目融资模式进行分析，并提出融资方案。本文仅对PPP项目融资模式及方案进行分析，以供参考。

PPP项目；融资模式；股、债、贷；多元化

PPP模式即公共政府部门与民营企业合作的融资模式，是加快政府职能转变、提升国家治理能力的一次体制机制的变革，目前，从国家层面到省级地方政府再到县市级政府，PPP已经成为地方政府开展基础建设当下最“受宠”的合作模式，PPP 项目将成为金融机构、地方政府、社会资本合作的纽带。同时，随着我国现阶段基础设施建设热潮的来临，将释放大量的新增地方政府债务，也就是说地方政府城投企业将以市场化的方式参与地方公益性或准公益性项目，由以往地方政府全资控股下的“替政府融资、代政府投资、由政府偿债”转变为PPP模式下的“为自身融资、对项目投资、由政府购买服务，用自身收益偿债”的经营模式，PPP项目也将呈现爆发式增长，多元化金融渠道已经成为大势所趋。

1.PPP项目融资所遇到的问题

1.1 商业银行作为传统的贷款人角色，融资品种单一

我国商业银行利率市场化进程刚刚开始，PPP项目融资不同于传统商业银行信贷资金投放，金融机构应积极参与到具体项目的融资模式设计过程中，多元化融资产品，并结合实际项目建设进程需求，形成可持续的资金投入管理机制，为政府及社会资本方提供切实可行的项目合作咨询及投资、融资评估服务；

1.2 利率市场尚未完全放开，融资渠道较少

PPP项目具有融资价格调整机制相对灵活、投资规模相对较大、市场化程度相对较高、需求长期稳定等特点，在融资过程中如何根据项目特点对接最佳融资模式的管理是关键点，目前，我国利率市场尚未完全放开，金融机构应联合同业，整合社会资源，拓宽融资渠道，资金来源不局限于银行贷款，同时结合同业优势，如：理财资金、投资银行、信托公司、证券公司、保险公司等拓宽PPP项目融资渠道，以持续性融资为出发点，按项目进程开展融资活动，以满足项目资金需求；

1.3 完善PPP项目法律、法规体系

PPP项目在建设与经营的过程中涉及的方面较多，项目实施需要一个完整的法律体系来支撑和维护，各行业的PPP项目所牵涉的法律法规也涉及了多个行业和不同领域，新中国建成后虽然法律体系在不断的完善，但仍然存在很多漏缺，尤其是在PPP上位法未出，下位法冲突的当下。

2.PPP 项目融资结构分析

从PPP项目融资的全生命周期来看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，降低项目成本，在项目公司组建、建设、运营及风险管理中的关键点具体分为以下四个方面：

2.1 项目公司组建阶段

金融机构对地方政府引入专业化的项目合作伙伴，在项目公司组建阶段以PPP项目需求为出发点，对相关行业、资产质量、财务数据、项目可行性进行分析评估，同时应综合考虑未来公共服务的需要、政府及社会资本的责任风险分担、项目产出标准、关键绩效指标、支付方式等，并提出明确、具体融资方案和所需要的财政补贴的相关要素，同时，围绕财政部“物有所值”的价值实现目标，探索创新适合政府和社会资本合作项目的融资模式，项目融资方案可延伸至资本金需求，以股权结构化对接项目资本金，满足项目公司组建阶段融资方案、资本金管理的需要；

2.2 项目建设阶段

在建目建设阶段，金融机构对已通过物有所值评价和财政承受能力论证的PPP项目或纳入财政部PPP综合信息平台的项目，可根据PPP项目行业特点，结合PPP项目行业特性，多元化融资业务品种，融资工具包括但不限于如：贷款承诺函、保函、项目贷款、银团贷款、项目收益票据、中期票据、非公开定向债务融资工具、股权结构化融资、保理、融资租赁等金融服务产品，同时引入信托公司、证券公司及理财资金等作为项目建设融资渠道及资金的来源。

2.3 项目运营阶段

项目运营阶段在项目公司及资本金到位后，金融机构按照项目进度匹配项目贷款资金，并根据政府购买服务资金支出的情况安排还款计划，同时结合能源、交通运输、农业、林业、医疗、水利、教育、环保、科技、保障房、卫生、养老、文化各行业领域项目特点，根据PPP项目运营期需求，融资品种以：项目运营期的贷款、资产支持票据、并购债、并购贷款、融资租赁等金融产品，以实现项目运营阶段资金对接。

2.4 项目风险管理

对PPP项目的风险管理，金融机构应针对PPP项目相关政府支出责任及纳入地方政府财政预算的管理情况，并落实借款人的差额补足承诺，建议形成相应书面文件，关注项目建设的合理性、合规性，在信贷资金发放与支付前，应确保项目已正式取得各类审批及相关文件，并关注后续特许经营协议的签署。PPP项目中BOT部分和BOO部分应以分账进行核算，防止资金被挪用，同时，对项目资金账户进行专户托管、封闭管理，以便监管资金查询用途。项目建设期应重点关注借款人实际施工建设和运营维护情况，并在项目建设过程中与政府方面保持沟通，落实政府相关承诺和保障措施。项目贷款部分可按照《固定资产贷款管理办法》相关规定执行放款及后续管理工作。

PPP模式适用于政府负有提供责任又适宜于市场化运作的公共服务、基础设施类项目，项目的投资、融资结构需主要说明项目资本性支出的资金来源、用途和性质，以及项目资产的形成和转移等，燃气、供热、供电、供水、污水及垃圾处理等市政设施，机场、铁路、公路、城市轨道交通等交通设施，旅游、教育培训、医疗、健康养老等公共服务项目，水利、生态保护和资源环境等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，可以优先考虑采用PPP模式建设。

3.融资方案分析

PPP项目融资模式应借助“股、债、贷”综合化金融渠道，提供投贷联动融资方案，并发挥多元化融资优势，针对PPP项目不同阶段的实际融资需要，为PPP项目提供切实可行金融产品或服务，重点融资方案列举如下：

3.1 股权+债权融资

股权融资：商业银行理财资金对接定向资产管理计划作为优先级LP(合伙人)，出资占比90%；项目公司出资10%作为劣后级LP，同时，引入基金管理公司作为GP(基金管理人)，共同成立一支股权投资基金，有限合伙制，基金存续期为最长7年，项目公司按年度支付股权维持费用，银行理财资金持有的基金份额部分由项目公司进行远期回购，基金以股权方式增资PPP项目公司，用于项目建设使用。

债权融资：项目公司可以向商业银行申请项目贷款，期限不超过20年，担保方式为连带责任保证或其他担保方式。

通过股权加债权相结合的方式，即PPP股权基金+PPP项目中长期贷款，可全面解决PPP项目公司对于项目的资本金和项目贷款两方面的融资需求。股权加债权的融资方式，使商业银行的理财资金既能够服务于社会资本，也可以服务于政府资本，同时满足政府及社会资本两方面的项目资本金需求。

3.2 债务融资工具

重点产品为项目收益票据(PRN)及资产支持票据(ABN)。

在PPP项目建设初期及建设期，项目公司有较大资金需求，金融机构可对项目本身能够产生稳定的经营性现金流的项目公司或集团公司，向其发行项目收益票据，以募集资金后用于PPP项目建设，同时也可用于置换前期形成的银行贷款，项目收益票据发行期限可以涵盖项目建设、运营与收益整个生命周期，资金投放期限的设计应与项目现金流回收进度形成匹配。

对于已完成建设并投入使用的PPP 项目，金融机构可对项目所能够产生稳定现金流的资产进行未来收益测算，融资方案建议重点采用资产支持票据方式帮助企业盘活资金。同时，在项目收益票据产品存续期内，应综合考虑在项目收益票据行权的情况，对同时满足注册资产支持票据的企业，可灵活采用发行资产支持票据用以置换项目收益票据。

3.3 移交、运营、移交(TOT)模式下的受让政府存量资产

股权融资：银行理财资金对接定向资产管理计划作为优先级LP(合伙人)，出资占比90%；项目公司出资10%作为劣后级LP，同时，引入基金管理公司作为GP(基金管理人)，共同成立一支有限合伙制股权投资基金，基金以股权方式增资TOT项目公司，并发放项目贷款或股东借款。所获得的资金全部用于受让政府的存量资产，可提前帮助政府实现财政收入、优化政府财务报表，TOT项目公司以依靠受让资产未来产生的现金流或政府采购服务来实现银行股权、债权的退出。

目前，PPP项目已经进入快速的发展阶段，未来资金需求迫切且庞大，金融机构应对这类融资需求积极开展股权、债权、贷款相结合的金融产品，并提供投资、融资、及金融渠道等对接服务。

4.结语

PPP融资模式在中国发展还处于初期稚嫩的阶段，机会与风险并存，个人认为政府、金融机构、民营企业需要注意以下几点来规避风险，进行风险管理：

4.1 政府部门、金融机构、民营机构都要进行充分的市场调查，并明确项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等；

4.2 政府部门创造良好环境，包括但不限于：明确说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式等；

4.3 项目的实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。并严格按照《政府采购法》等规定，采取竞争性采购方式，引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目开展建设和运营；

4.4 PPP项目的实施需要一个完整法律体系来支撑，项目的建设与经营牵扯多方，依据的法律也牵扯多个领域，合同体系中项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等需要完善法律体系维护。

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