发挥政策性担保机构的逆周期调节作用

李 卓

(北京中关村科技融资担保有限公司，北京 100081)



发挥政策性担保机构的逆周期调节作用

李 卓

(北京中关村科技融资担保有限公司，北京 100081)

作为财政出资、为社会提供准公共品的政策性担保机构有别于纯商业性金融机构，其生来不以利润最大化为唯一目的，肩负着支持中小微企业发展，引导产业结构调整方向，培育经济增长动力的使命。发挥政策性担保机构对经济的逆周期调节作用，对平缓经济周期波动，促进中小微企业持续健康发展，维护区域金融、经济稳定将具有积极的意义。

政策性担保机构；逆周期调节

一、政策性担保机构及其对经济发展的影响

1、政策性担保机构

政策性担保从属于政策性金融，是政策性金融的一个分支，是政策性金融的具体实现形式之一。政策性担保机构是指由政府出资设立，为支持中小微企业发展，执行国家和地方相关政策，不以利润最大化为唯一经营目标的担保机构。

一方面政策性担保机构由财政出资，是财政政策的体现，另一方面政策性担保机构通过对货币供应进行结构性调节，引导资金进入中小微企业，又是通过货币手段来实现，因此政策性担保机构可以说是财政政策和货币政策的桥梁。

2、政策性担保机构对经济发展的影响

政策性担保机构自诞生以来就在解决中小微企业融资难、融资贵问题，支持中小微企业持续快速健康发展，促进产业结构优化升级，扩大就业，增加税收等方面发挥了积极的作用，对经济发展的影响日益增加。具体表现为：

(1)公共信用资源的“倍增器”。政策性担保机构通过信用担保的杠杆，可以引导数倍于政府投入资本金的社会资金进入中小微企业，对有限的财政资金进行了放大。以北京中关村担保为例，成立十六年用陆续投入的15亿元财政资金，使累计担保规模达到1600多亿元，充分发挥了财政资金杠杆作用，以较小的财政投入撬动数倍银行信贷资金和社会资本投入到实体经济生产经营领域。

(2)银行等金融机构的“防火墙”。在引导银行信贷资金向中小微企业投放的同时，政策性担保机构也将全部或者大部分信用风险承担起来，保证了银行信贷资产的安全。

(3)中小微企业发展的“助推器”。政策性担保机构不仅能够引导银行和其他社会资金投入到实体经济，解决中小微企业融资难、融资贵的问题，而且通过日常与中小微企业密切深入的合作，促进中小微企业的信用体系建设和规范化经营，有利于中小微型实体经济的加速发展。

二、逆周期调节及其作用和方法

1、逆周期调节及其作用

经济运行总是体现为扩张与收缩交替的周期性的波动变化。在经济扩张阶段，宏观经济环境日益向好，市场需求旺盛，订单饱满，生产繁忙，资金周转顺畅；在经济收缩阶段，宏观经济环境恶化，需求和投资下降，生产相对过剩并萎缩，企业盈利水平下降，破产倒闭情况增加，失业率较高。

所谓逆周期调节是指在经济周期的不同阶段，通过相应的政策工具和措施逆经济波动趋势而动，对经济波动施加相反的作用力，进而起到平抑经济周期剧烈波动、减轻经济波动对金融体系、实体经济带来的负面冲击的作用。

2、逆周期调节方法

逆周期调节可以通过宏观、中观和微观不同层面的政策工具或方法并在证券、保险、银行、担保等不同细分领域加以具体实施。宏观层面的逆周期调节方法通常包括实施相应的财政政策和货币政策以及科技、土地、产业、贸易等政策，在经济收缩阶段可实行宽松的货币政策和积极的财政政策，在经济扩张期则适度收紧财政政策和货币政策；在中观层面，以银行业为例，监管当局将会在原有微观审慎监管框架基础上补充完善宏观审慎监管框架，以期实现对银行业乃至整体宏观经济的逆周期调节；在微观层面，企业和相关行业从业人员可以通过建立逆周期的思维模式，实施逆周期的经营和投资策略加以实现。

三、积极发挥政策性担保机构逆周期调节作用

1、商业银行的顺周期性及其危害

顺周期性广泛存在和表现于以商业银行为代表的金融体系中，是指金融体系与实体经济形成的动态正反馈，它可以放大繁荣和萧条程度，加剧经济的周期性波动，并导致或增强金融体系的不稳定性。在经济上行时期，信贷扩张注入大量流动性，造成资产价格泡沫和经济过热；在经济下行阶段，信贷紧缩加速经济萧条，甚至造成经济危机。

2、商业银行顺周期性的成因

导致商业银行的顺周期性经营行为既有内部原因和有外部原因。

从内因来看，商业银行天生的属性就决定了其经营目标必然是利润最大化，因此在分析商业银行经营行为时，必然应基于经济学最基本的“理性经济人”假设，即商业银行作为经济决策主体，其所追求的目标是使自身利益最大化，这样就不难理解商业银行经营行为难以摆脱的顺周期性。在经济上行时期，企业经营情况普遍较好，抵押物估值也相对较高，为获取更多利润，商业银行倾向于一窝蜂的向企业主动营销贷款，送贷上门；而在经济下行时期，企业总体经营情况不佳，利润水平下降，抵押资产估值降低，信用风险上升，为避免损失，商业银行往往仅从个体利益最大化的角度出发而不会考虑每一个个体顺周期行为对整体经济造成的进一步伤害，倾向于收紧对实体经济的信贷投放，尤其是对中小微民营企业，惜贷、压贷、抽贷的情况屡见不鲜。另外商业银行内部建立的业绩考核和追责机制也必然强化从业人员仅从个体和短期角度出发、“趋利避害”的程度。

除了上述商业银行的内在属性导致其顺周期性以外，资本监管办法、信用评级和拨备计提方法以及会计的公允价值计量法则是导致商业银行顺周期性的外部原因。

3、发挥政策性担保机构逆周期调节作用

担保这种形式，自古以来便是金融业中不可或缺的一种降低风险、提高交易效率的手段。2014年12月13日，李克强总理批示“发展融资担保是破解小微企业和‘三农’融资难融资贵问题的重要手段和关键环节”。2014年12月18日，国务院召开全国促进融资性担保行业发展经验交流电视电话会议。2015年7月31日，国务院常务会议部署加快融资担保行业改革发展，更好地发挥金融支持实体经济作用。2015年8月12日，《融资担保公司管理条例》公开征求社会意见。2015年8月13日，国务院印发了经李克强总理签批的《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》。这密集公布的一系列政策为融资担保行业带来了崭新的发展机遇，也表明融资担保将成为金融行业越来越重要的组成部分。

如前所述，政策性担保从属于政策性金融，是政府为实施特定战略或弥补市场做出的安排，与商业性金融机构不同，其生来就肩负着更多的社会责任。作为财政出资、为社会提供准公共品的政策性担保机构通过杠杆化运作，将有限的财政资金予以放大，投向商业性金融难以充分覆盖到的中小微企业。政策性担保机构以政府信用为基础，不以利润最大化为唯一目的，具有配合和支撑国家或地方战略政策实施的天赋职能，同时又是财政和货币两大逆周期调节手段的结合点，理应按照政府宏观调控的需要，在经济周期的不同阶段，通过引导信贷投放方向和数量，平缓经济周期波动幅度，维护金融体系、社会经济稳定，给商业银行形成示范效应，发挥出通过金融手段对经济进行逆周期调节的引领作用。

四、对政策性担保机构如何实现逆周期调节作用的思考

政策性融资担保行业在风险管理、会计政策等较多方面借鉴了商业银行的做法，在逆周期工具和方法方面以下主要以商业银行当前成果为基础进行更进一步的思考。

1、对于银行业逆周期资本缓冲在政策性融资担保行业的延伸。形成动态调整一般风险准备计提比例的机制，或者在提取比例不变的一般风险准备之外增加计提比例随经济波动变化的逆周期风险准备，例如计提比例可基于信贷增长或者信贷/GDP等能够反映宏观经济波动的数据动态变化。在超额信贷增长和系统性风险积累时期增加计提比例，用在经济繁荣时期增加的资本积累来应对未来经济衰退时期的损失，增强应对外部冲击的能力。

2、建立拨备动态调整机制。融资担保行业的担保赔偿准备类似于银行业贷款损失准备，动态拨备的计提能对担保赔偿准备的顺周期性起到削峰填谷的作用。在目前单一的担保赔偿准备下进一步设置按照新增担保规模的一定比例计提的一般准备、按照担保项目五级分类不同比例计提的专项准备以及具备前瞻性的动态拨备。由于信用风险在经济上行时已经开始逐渐积累，只是到经济下行时期具体表现出来，所以，与资本计提的原理相同，融资担保机构在经济上行期多提资本的同时，也应多提动态拨备，以提高未来的损失吸收能力和繁荣期的风险管理意识，同时利润减少导致净资产增长幅度的下降，降低可提供的最大担保规模，抑制繁荣期的过度扩张冲动；而在经济下行时期，减少当年的动态拨备计提，甚至不计提动态拨备，而是动用在经济上行时期建立的动态拨备储备来冲抵担保赔偿损失，从而达到刺激经济复苏的目的，同时相对增加当期利润从而增加净资产的增长幅度，提高可提供的最大担保规模，避免经济收缩时期担保业务规模的过度紧缩。动态拨备在经济上行期间为正值，计提动态拨备形成动态拨备储备账户，在经济下行时期为负值，动用动态拨备储备账户来冲抵赔偿损失，使其成为一个蓄水池。包括动态拨备在内的总拨备随着经济周期波动的幅度将大幅减小，具有明显的顺周期缓解作用。

3、对融资担保公司担保放大倍数进行动态监管。融资担保公司的担保“放大倍数”类似于商业银行的“杠杆率”，在经济繁荣时期采用相对较低的担保放大倍数，能够起到抑制担保规模过度扩张的作用，在经济衰退时期采用相对较高的担保放大倍数，能够起到避免担保规模过度收缩的作用，进而产生平抑经济周期波动的作用。

4、缓解信用风险内部评级法的顺周期性同样适用于融资担保行业。目前在融资担保行业中，领军机构已经建立起了内部信用风险评级体系，同银行内部信用评级体系一样，在经济繁荣时期，由于企业盈利增加，借款人评级上升，担保业务扩张加快；在经济衰退时期，企业盈利能力下降，借款人评级下降，导致担保业务收缩，进一步加剧了中小微实体经济的衰退。因此有必要积极探索、建立跨周期信用评级体系，主要依据对受评对象信用状况起到长期、潜在影响作用的因素，反映其长期、持久的信用风险变化趋势，并通过对受评对象进行一个经济周期的压力测试来评价其违约风险的高低，以此缓解时点评级法下显著的顺周期性。

5、加强宏观经济及行业研究，深入把握经济走势和行业发展规律与脉络。行业分析是建立逆周期业务结构调整的基础。从融资担保行业、融资担保机构及从业人员不同层面提高对经济、行业发展变化的敏锐度与前瞻性。

6、项目评审中弱化过度看重反担保物价值的“砖头文化”，侧重对中小微企业核心竞争力、财务状况、成长性进行深入分析。反担保物的价值通常与经济周期正相关，呈现顺周期性。在传统的“砖头文化”下，经济扩张时期资产价格上涨推动担保物价值上升，提高了借款人的举债能力，推动担保规模进一步扩张；反之，经济衰退时期，担保物价格下跌导致担保规模更大幅度的收缩。因此，弱化“砖头文化”能够减轻担保物价值的顺周期性对经济波动幅度的进一步加剧。只要企业具备明确的核心竞争力、稳健的财务状况、良好的成长性，即便在经济下行阶段，只要能够顺利度过暂时的寒冬，随着下阶段宏观经济好转和市场需求回暖，该类项目将迅速转变为优质业务。

7、进一步研究并完善政策性担保机构业绩考核和内部追责机制，避免短期行为。政策性担保机构要承担国有资产保值增值的责任，但绩效考核中如果过度偏重收入、利润指标，以及设置严苛的追责机制会加剧机构以及从业人员的顺周期行为。在经济繁荣时期，机构和从业人员都更倾向于过度提升业务规模进而带来当期收入、利润的增长，忽视可能带来的长期潜在风险；在经济下行压力增加、企业经营情况下滑时，机构及其从业人员为了避免承担更多责任，可能会选择“宁可不做，不要出错”的经营和行动导向，在中小微企业最需要支持的时候却裹足不前，导致实体经济的进一步衰退。

8、融资担保机构及从业人员在增强自身逆周期思维方式的同时，增强对服务企业客户的逆周期理念培育。优秀的公司在经济上行周期中赚更多的钱，在经济下行时保住生存乃至逆势扩张。那些经营稳定、财务稳健、经过大浪淘沙幸存下来的“百年老店”，之所以能够幸存下来，就是因为他们有良好的行业趋势判断能力，以及与之匹配的财务管理能力，在行业趋势变化的时候，能够前瞻性的敏锐察觉，主动控制扩张，回笼资金，降低负债率，归还银行贷款，持有充足的现金，在行业低迷时不仅可以维持自身资金链的稳定，还能够手持充裕资金以较低的价格兼并同业资产，把曾经强有力的竞争对手收入囊中，为在下一轮经济增长中的发力提前储备资源。

[1] 李文泓. 宏观审慎监管框架下的逆周期政策研究. 中国金融出版社，2011.

[2] 刘志洋. 银行信贷顺周期性产生机制及其逆周期调控. 金融研究.2013-6.

[3] 吴其杰. 浅析政策性担保对地方经济发展的影响. 中国外资. 2012-3.

[4] 项峥. 加强信贷逆周期调整 支持民间投资发展. 证券时报. 2016-7-5.