湖南金融消费权益保护环境评估的问题及改进建议

张欣奕

(湖南大学金融与统计学院，湖南 长沙 410006)



湖南金融消费权益保护环境评估的问题及改进建议

张欣奕

(湖南大学金融与统计学院，湖南 长沙 410006)

随着2016年人民银行“金融知识普及月”的到来，全国范围内的金融消费权益保护工作正在如火如荼的展开，人民银行金融消费权益保护局也即将出台相关的实施办法。为贯彻《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，循序渐进的开展湖南省的金融消费权益保护工作，湖南省人民银行自去年起就已经展开湖南金融消费权益保护环境评估工作，并撰写了相关报告。本文基于去年该项评估的工作成果，综合当下中国的金融消费权益保护背景，指出该项评估工作存在的问题并给出相关的建议。

金融消费权益；监管保障机制；普惠金融

一、湖南金融消费权益保护环境评估的开展背景

《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》的出台让各省市金融主体都逐渐意识到，健全的金融消费者权益保护监管机制和保障机制亟待建立。尽管我国的金融消费权益保护体制建立已经提上日程，但在金融产品频繁创新、利率市场化改革和混业经营趋势下，金融消保工作任重而道远。

(一)金融消费权益保护法律制度亟待完善

我国的金融消费权益保护缺乏更加具体和全面、能够对消保工作保驾护航的法制规范。一方面，专门针对金融消费者保护的法规少之又少，缺乏对金融市场上的不公平交易与欺骗性行为的管制，金融纠纷常常未得到妥善安置，消费者权益难以保全；另一方面，金融界创新的蓬勃发展，伴随着高风险的新型金融衍生工具，各金融机构的多元化经营，现存的、与维护消费者权益有关的法规越来越难以覆盖越来越宽泛的金融业务范畴，混业程度加深的各领域的维权工作也需要宏观的协调与掌控，制度建立工作急需赶上金融发展的步伐。

在2016年8月5日国家工商总局公布《消费者权益保护法实施条例(征求意见稿)》之前，《消费者权益保护法》缺少针对金融消费者的法律，而这次的意见稿对此有了更加细致的保障条例。《征求意见稿》第二十六条规定：“金融服务经营者应当依法保护金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等合法权利。”除此之外还禁止了八项妨害金融消费者权益行为。但在具体细则上，《征求意见稿》仅仅通过规定一系列金融服务人员的义务，以保障金融消费者的公平交易权与知情权，这对于涵盖广泛的消保工作来说是不够的，未来还需要更加详尽全面的法制体系。法律制度的缺失，意味着金融消费者保护工作的开展缺乏一道屏障与底线，这让金融市场由于各种变革所产生的风险有机可趁。

(二)金融机构的信息披露工作需要加强

在消费者权益保护中，提升金融业务运作透明度、充分披露业务与投诉流程信息，以及对传统和新型的金融工具的风险提示，都是金融机构应尽的义务。部分县域地区或中小金融机构规范化程度相较大城市、大型金融机构较低，不仅存在金融机构人员利用职务之便，通过释放错误信息影响消费者决策、签订不公平条约、进行违规收费等使消费者蒙受损失的违规现象，金融消费者本身也常由于对所参与金融业务缺乏认识，做出超出其风险承受范围的非理性行为，而投诉渠道、相关责任人员信息的不透明又让其求诉无门、举证困难。不仅是金融机构，各类新兴的金融领域由于缺乏相关管制，由此产生的信息不对称现象更为严重。这些来自消费者的不满还会降低金融机构信息披露工作的积极性，使得金融消费者权益进一步受损。

(三)金融相关知识普及程度不够深入

知识的缺失一方面体现在部分金融消费者缺乏基础的金融风险意识与维权意识，导致对金融业务合同内容不了解、对信用卡等金融工具保存和使用不当、易泄露有关个人财产和凭证等私密信息等一系列风险隐患行为，最终使不合规的市场行为有机可趁；一方面体现部分金融消费者表示在想要保护自身权利时，由于对维权渠道和流程的不熟悉导致维权失败，比如县域和农村地区，由于教育资源普及渠道有限，这些地区的金融消费者缺乏对金融风险和业务流程，这不仅会导致这些人群对金融业务的误解继而降低金融市场的效率，有关监管部门也因此损失大量有关金融机构消费者权益保护情况的信息，导致最后相关评估结果缺乏一定的有效性。

此外，金融消费者保护权益工作的开展不仅需要相关监管部门积极的开展工作，更需要在部门和金融消费者之间建立良好的施行—反馈机制，以推动权益保护工作合理高效的运作。金融相关知识的缺乏使得反馈环节面临重重障碍，不仅反馈渠道得不到充分使用，更可能导致民众对相关政策措施的误读，最终使得金融消费者权益保护工作失去方向。而一旦金融消费者由于受到的妨害过大，从而对金融机构与国家的金融监管体系失去信任，影响整个金融体系的稳健。

二、湖南金融消费者权益保护工作存在的问题

为了响应央行推进金融消费保护权益工作的号召，人民银行从去年起，联手湖南大学湖南大学金融管理研究中心对湖南省各地区的金融消费者权益保护环境进行评估，并于去年已经撰写了《2015年湖南区域金融消费权益保护环境评价报告》。该项工作立足于维持金融业整体稳定和系统性风险的防范，建立了一个统一的金融消费者权益保护评估体系。通过对湖南省区域金融消费权益保护状况进行综合性的概况，发现消费者权益保护工作存在的问题，督促各地金融主体进行相应的改进，为地区金融消费权益保护工作提供指引。该体系从信息披露、交易公平、争端解决、机制保障、法律保障和普惠金融六个板块分别选取了多个描述性指标，对各个地区的金融消费者权益保护工作成果进行估测。如果这项评估工作能够顺利高效的开展，它不仅能督促当地金融主体保护工作的积极开展，还能帮助相关调控部门根据估测结果对今后的金融消费者保护工作进行更精确的调控指导。但现下的评估体系依然存在一些问题，而这些问题会直接影响到评估报告的有效性。

(一)指标数值的可靠性

该体系根据不同指标的上报数据综合计算评分，但是当数据的上报渠道和评估结果存在一定程度的利益关系，该指标评分的客观公正性就降低了。比如“信息披露”板块评估体系选取了“未告知产品的收益与风险次数”、“未告知业务流程次数”等针对金融机构服务水平指标；“机制保障”这一环选择了“监管机构宣传教育”、“金融机构宣传教育”等针对金融机构知识普及工作开展情况的评价指标。这些指标的数据如果来源于金融机构自身，就可能导致金融机构为了隐瞒自身金融消费者权益保护工作开展不力，或者为了在评分工作保持较高的排名以获取更多的资源，上报虚假数据，影响最终的评估结果。纵使评估团队要求填报的机构针对部分指标的上报数据进行一定的描述以提高真实性，比如对其所开展的宣传活动次数，填报者需要在附录中填明具体开展时间与活动情况，以方便评估团队进行一一核实，但从填报情况来看，这一约束并不能保证指标数据的真实性。

指标的可靠性是所有评估工作的基础，如果不能保证数据上报渠道的真实客观，评估结果就不能真实的反映出不同地区在金融消费者保护工作绩效上的差异，继而该评估对未来工作开展的指导作用也会失效。

(二)评估对象对工作的解读程度

在填报工作中，对于“金融机构”(金融机构宣传教育、媒体宣传教育和监管机构宣传教育)、“监管环境”(沟通协调机制、消费者保护规则和金融机构行为监管准则)、“制度设立”(制度制定数和工作创新数)、“调节机制”(纠纷解决机制和重大群体性投诉事件数)等指标，填报者需要根据其填报的数据在附注中填明活动开展和制度准则设立的具体情况，以反映其所填数据的真实性。但如果不同的地区由于对该工作解读程度不同，会导致各地区填报内容的可比性降低。不同填报人对填报规范的理解不同，重视程度也不同，可能导致填报信息不全面的问题，如只填了活动名称却不填写活动开展时间与具体开展单位，使得评估团队很难根据调查一一核实；有些填报者填写了指标数据值而附注内容却一片空白，让评估团队无法对其数据进行调整，影响评估效率。此外，解读问题还会导致不同地区由于对指标存在误解所填写的活动内容与指标本质无关，使得最终的数据不可用等等。

这种问题不仅折射出评估者对金融消费者权益保护评估对象的信息传导的低效，以及部分评估地区对该工作的不重视与不配合，更反映出评估流程缺乏更加细致的规范与更加强有力的约束，来保证用以评估的信息的全面有效与最终排名结果的公允。

(三)绩效指标的选取

金融消费权益保护环境评估旨在是通过这一项评估以度量各地区金融消费权益保护综合情况并从中找出问题与原因，通过日后的工作改善以提高该地区金融消费者权益保护的水平。然而在评估体系中，部分板块所选取的指标仅仅能表示这一地区的金融机构或监管机构对该项工作的开展力度，并不能体现这些工作的实际效果，也就无从验证这些工作开展的有效性。

比如机制保障下“金融教育”这一部分，选取了监管机构、行业协会、消费权益保护机构以及金融机构向社会公众宣传金融知识和金融维权知识的次数，和媒体对消费权益保护知识次数用以描述“金融教育”这一板块主题。然而，这些指标仅仅描述了当地相关机构对于消保知识普及工作开展的频率与积极性，并不能反映当地金融消费者对相关知识的接收程度。而促进金融教育的目的就在于提升金融相关知识在当地金融消费者中的普及程度，以提高他们的风险防范意识与维权意识，仅仅通过这些指标并不能直接判定某地金融教育水平的高低，故评估工作报告的使用者也无法根据结果来调整工作内容与深度。

除此之外，“争端解决”、“普惠金融”等其他板块同样存在这类问题，指标反应了金融机构的解决效率，却无法体现金融机构人员的服务质量。然而金融消费者的权益受损，或陷入各式各样的金融业务纠纷，并不仅仅是因为消费者权益保护的工作开展频率过低，金融工作者的服务质量同样要负一定的责任。这类指标的缺乏在很大程度上也是由于金融消费者权益保护工作反馈机制的单一造成的，评估往往职能根据金融消费者的投诉频率与内容来判定消费者保护的工作绩效。

(四)评估目标的量化

评估结果需要对日后的工作起到导向作用，因此所选取的指标应该体现出未来金融消费者权益保护需要实现的目标，评估结果应当显示出每个地区可能存在的薄弱环节以便日后改进。而现下的评估体系仅仅是根据各地的实际情况进行打分排名，虽然体现了各地区金融消费者保护环境的差距，却不能反映这些指标数值是否达标以及其努力的空间。在该项评估工作的开展初期，各地区金融消费保护工作均有不足，因此可以根据与其他地区的差异以调整自身的工作方向。但到了金融消费者保护工作开展的中后期，当部分指标数值达到饱和，或者由于资源有限而不得不在板块之间有所侧重时，与其他地区的评分差距不再具有参考性。

此外，金融消费者保护环境的评估团队在今后的工作中也会根据不同时期的政策导向，调整不同板块的评分权重以达到对未来工作的导向作用，这意味着每一期的评估结果都可能存在不同的侧重点。如果不设立基础值与目标值，各地区无法获知当地金融消费者保护此板块的工作是否已经达标，也无法通过衡量努力的空间以在各个板块间根据重要性划拨有限的资源，降低了工作效率。

三、对湖南消费权益保护环境评估工作的改进建议

(一)增加金融消费权益保护工作的反馈渠道

反馈机制是任何措施的推行中不可或缺的部分，通过来自民众的反馈，评估者能够验证所选取的指标的科学性、评估结果的督促性以及该项工作的开展效率。从评估工作所选取的指标来看，与消费者反馈有关的设施仅仅是金融机构与监管机构的投诉通道。然而金融消费者的相关知识普及程度较低，部分地区还存在投诉部门工作不力、投诉流程的理解性与透明度较低、投诉成本高且效率低的问题，大大降低了这一渠道所获数据的可用性。

当反馈的信息来自于金融消费者自身时，其真实性和科学性是最高的。评估团队可以联合监管部门成立专职反馈工作小组，定期对投诉机制的运作进行核查与完善，或者定期在各个地点向金融消费者派发问卷进行调查，根据调查结果获取评估所需的数据。反馈机制的建立一方面能让金融消费权益保护有关部门及时的发现薄弱环节，并在下一轮的评估工作中有所侧重，从而加强各地区该部分的工作建设；另一方面也能让民众有了更多发声的渠道，提高他们参与金融活动的满意度与对金融监管部门的信任，形成良性的互动。

(二)在评估工作中增设绩效评测机制

尽管这项工作目前还在推行初期，但在可以预见的未来，随着政策导向的变更，金融消费权益保护可能在不同时期有着不同的侧重点，甚至会出现新的要求，此时就需要对过去的工作结果进行绩效评估，一方面检验在环境评估的引导下各地区对消费权益保护的履行状况是否达标，另一方面也检验了该项评估所选取的指标是否能够对整个金融消费权益保护环境起到切实引导作用，是否需要根据实际情况修改指标等。

设置绩效评测机制，就需要在原有的指标体系中加入或者另设绩效指标，这些指标能够分别衡量每个消费权益保护环境评估版块的原指标的变化程度，并且设置基础值与目标值，通过比对判定一定时间内原指标的变化是否达到了每个阶段应达到的目标，以及还有多少的上升空间；同样还要选取一些综合性的绩效指标，以检验在一定时间内，所选取的指标和根据以往评估结果的调控，是否真正能够改善整个地区的金融消费保护环境。

(三)提高对评估对象信息上报质量的要求

在评估工作中，评估对象的信息上报质量决定了最后用于估测评分的数据是否可靠，而从已有的评估结果来看，部分评估对象处于对评估要求的解读有误，或者对该项工作的不重视，造成了许多数据的可信度下降，这对于严格按照要求上报信息的对象来说是不公平的，在今后的评估工作中，需要着手提高对各个对象所上报信息的质量。

对于此类现象，有学者提出可以在评分体系中加入一项定性评分，让工作人员对评估对象所提供信息的质量进行评分，再将这一评分按一定权重纳入最终的考核流程中。这种方法确实可以提高综合评分的真实性，但是决定这一评分的权重是一项复杂的工作，权重过小不足以反映出这一因素对评分的影响从而达到督促的效果，权重过大又会让金融消费者权益保护这个评估主题失焦。提高信息质量应从评估者和被评估者两方面入手，首先评估者应当充分履行教育义务，保证对于信息的要求全面细致的被下达到了评估对象处；此外，对于被评估者可通过加入定性评分、不定时抽查、或者奖惩制度来激励评估对象提供真实完备的信息。

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