新常态下我国中期预算面临的挑战与对策研究

时秀花

(中国人民银行南京分行营业管理部，江苏 南京 210002)



新常态下我国中期预算面临的挑战与对策研究

时秀花

(中国人民银行南京分行营业管理部，江苏 南京 210002)

实施中期预算有助于实现财政的可持续发展，目前，编制中期预算已成为很多国家的通行做法。随着我国财政改革的不断深入，我国预算改革的一个重要方面就是引入中期预算机制。本文拟在学习主要国家实践经验的基础上，分析我国实施中期预算面临的挑战，并结合实际提出开展中期预算的对策。

中期预算；中期支出框架；中长期规划

实施中期预算有助于实现财政的可持续发展，增强政府财政承诺的可信度。目前，编制中期预算已成为很多国家的通行做法。随着我国财政改革的不断深入，我国预算改革的一个重要方面就是引入中期预算机制。2015年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》要求建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理，按照三年滚动的方式编制中期财政规划，强化中期财政规划对年度预算的约束，优化公共资源配置，标志着我国开始正式实行中期预算。相较于已有多年实践经验的西方国家，我国中期预算尚处于起步阶段，学习其他国家的做法，有助于构建适用于我国的中期预算框架。本文拟在学习主要国家实践经验的基础上，分析我国实施中期预算面临的挑战及对策。

一、中期预算概述

(一)中期预算的概念

世界银行在《公共支出管理手册》(1998年)中把这种跨3-5个年度的预算规划称之为“中期支出框架”(medium term fiscal framework，MTEF)，它由一个自上而下的资源范围、一个自下而上的对现有政策的当前和中期成本的估算、以及成本和可用资源的匹配三部分组成。从形式上看，中期预算是一个为期3-5年的滚动的、具有约束力的预算框架，旨在为政府和各部门提供财政年度中的支出预算必须遵守的预算限额，从而有效控制不断增长的财政支出。从本质上看，中期预算是将详细的预算估计与财政政策连接起来的约束程序，通过事先核定硬性预算上限，改变部门支出动机来加强年度预算进程。

完整的中期预算一般经过四个步骤：制定一份宏观经济报告，揭示影响预算总量的宏观经济指标；编制一份财政政策报告，阐明政府的中长期政策目标及优先顺序；在综合考虑宏观经济框架、财政政策目标的基础上制定中期支出框架；编制与中期预算框架紧密衔接的年度预算。

(二)主要国家的实践经验

从20世纪70年代末、80年代初开始，OECD国家纷纷进行了以预算改革为核心的财政改革，引入中期预算模式，以应对持续低速增长的经济状况和不断恶化的财政业绩。尽管各个国家的进展和效果各不相同，但各国中期预算呈现出以下特点。

一是实现财政可持续。纵观引入中期预算的国家和地区，通过对财政收支动态和经济发展趋势进行预测分析，提早对未来年度的财政收入和支出进行合理安排，都在不同程度上实现了财政可持续发展，有效控制了政府支出规模和财政赤字，增强了政府财政承诺的可信度。

二是确保逐年滚动。各国的中期预算都是逐年滚动的，保持固定跨度的预算周期。各国每年编制一次中期预算，根据预算执行情况以及经济发展变化的最新预测，对有关指标进行调整、修改和更新，避免计划与实际的脱节，克服年度预算中的短期行为和随意性，保证各项政策运行的连续性。

三是增强法律约束。各国多以法律的形式将中期预算固定下来，成为正式预算过程的一部分，并与年度预算的安排相结合，增强了对年度预算的约束力。如美国的《国会预算和扣押款项控制法》，法国的《预算基本法》等法规均明确了将中期财政计划作为政府制定年度预算过程的一项必要组成部分。

四是加强分工协作。各国在编制中期预算的过程中，部门之间的分工明确，协同合作，将各部门优势发挥到最大。如法国由财政部预测司和预算司共同完成财政中长期计划，预测司负责预测财政经济发展趋势，提出计划安排的基本原则和重大的财政改革措施，预算司负责测算财政收支具体情况，编制年度预算和财政收支计划，提出具体财政政策措施。

二、我国中期预算现状

2015年我国开始部署编制三年支出中期规划，正式实施中期预算。在此之前，我国在年度预算制度中考虑多年度因素，如定期编制中期财政计划，对政府投资的重大项目采取单独规划的方法等；并于2008年选择河北省、焦作市、芜湖县作为中期预算改革试点，探索适合我国的中期预算模式。改革试点为正式开展中期预算打下了基础，下面以河北省的中期预算改革实践为例，简要介绍预算实践情况。

一是编制部门中长期发展规划。各部门根据省委省政府一定时期的重大战略部署和全省经济社会发展中长期规划，编制部门职能领域内的中长期发展规划，明确发展目标、投入重点、预期绩效，编制三年分年度的滚动实施计划和分解目标，作为部门编制发展性支出三年滚动预算的基础和前提，增强预算安排的预见性和前瞻性，实现政策与预算的有效联结。

二是建立三年滚动项目库。按照规定程序和要求认真筛选论证支出项目，每年上报三年期预算项目内容，并逐年依次向前滚动。第一年的预算项目按照当年要求编制，其后两年预算项目应按照中长期发展规划编制，明确重点支出方向及重大项目，原则上要编列到具体项目，具有实质内容和明确的项目资金用途。对于项目库中项目的及时滚动更新，促进中长期政策目标的实现。

三是编制三年滚动预算建议计划。编制年度发展性支出建议计划及其后两年发展性支出预算建议计划，按照轻重缓急和集中财力办大事原则，在上年支出限额(剔除一次性支出项目)的120%内统筹安排，将三年内应予保证的重大支出项目编入预算建议计划；对能够预见、应编入而未编入三年滚动预算的项目，原则上在编制年度预算时不予安排。预算限额一经确定一般不予调整，除非新出台的重大支出政策在原有预算限额内难以统筹安排。

三、我国实施中期预算面临的挑战

我国已迈出了中期预算的第一步，但与国外更为成熟的中期预算理论和模式相比，我国中期预算还存在较大的调整和改进空间。

(一)中期预算仍处于过渡阶段。从主要国家的实践经验来看，这些国家已不存在纯粹的年度预算，编制的中期预算都比较详细和广泛，尽可能全面的包括了政府所有的收入和支出，以及对财政状况具有现时或未来影响的决策，其分项水平和详细程度都与年度预算项目基本相同。我国的中期预算在详细程度上，中期预算不同于年度预算，第一年的预算项目按照当年要求编制，其后两年预算项目按照中长期发展规划编制，明确重点支出方向及重大项目；在预算范围上，仅将发展性支出纳入中期预算的范围，尚未包括政府预算的其他方面。这种中期预算属于年度预算向中期预算演进过程中的一种过渡形式，而不是全面的、彻底的中期预算。

(二)中长期规划易与实际脱节。宏观经济报告、财政政策报告是编制中期预算框架的依据，需要统筹考虑政府的经济增长目标、通货膨胀目标和其他宏观经济目标，考虑未来年度的收入、支出及合理制定预测假设，并根据经济环境的变化进行不断的调整和修订。我国定期编制国民经济与社会发展五年规划，以及与之相适应的国家财政发展计划，但我国当前的中期财政计划没有对收入的来源和数量、支出的用途和数量等方面做出详尽的规划，只是一个财政部门内部的指导性计划。另一方面，目前我国五年规划的五年是固定的五年，确定后一般不做调整，而目前实施的中期预算是三年期滚动预算，这就导致在实际运行中难以避免财政中期计划与实际经济运行脱节的现象。

(三)宏观经济框架、财政政策报告与预算的联结不紧密。宏观经济框架、财政政策报告以及预算限额，作为指导各部门编制预算的起点和基础框架，应该与预算牢固的联结在一起，以确保财政可持续性和基于政策优先性的资源配置。我国具有制定跨年发展计划的多年实践和丰富经验，如5年期的国民经济与社会发展计划以及国家财政发展计划，但这些计划尚未与预算挂钩，与预算程序和预算资源配置没有相应衔接，导致计划的可实施性不强。财政政策与预算也存在类似脱节，在预算编制过程中，没有评估现行政策和新政策的成本及未来财政效应，没有及早做出继续执行现行政策或出台新政策的决定，造成预算执行过程的调整、追加频繁，导致问题更加复杂、更难解决。

(四)现行预算程序不能完全满足中期预算需要。引入中期基础预算和实施有力的支出控制都要求采用自上而下的预算程序，建立与政府政策优先性相适应的部门支出限额，形成预算硬约束。我国目前采用的“二上二下”预算程序中，各支出部门在缺乏明确的政策框架和资源约束框架的情况下，在不清楚政府在中期内的政策目标、重点和优先性，也不了解政府的财政收入、支出、盈余、赤字、债务等总额目标以及必须遵守的预算限制下，自下而上地启动预算编制程序，预算限额只有在预算控制数下达后才确定，这种模式下确定的预算限额是内含于预算编制过程中，而不是产生于预算编制过程之外，这样产生的预算限额难以形成硬预算约束，与中期预算的内在逻辑存在冲突。

四、我国实施中期预算的对策建议

推进中期预算工作应是一个长期的、循序渐进的过程，我们需要结合中国国情，在改革过程中逐步完善，直至形成适合中国国情的、成熟的中期预算模式。

(一)循序渐进，实施全面的中期预算。全面、彻底的中期预算不是简单的年度扩充，也不是简单的预测，而是要求根据宏观经济与政策进行高质量的预测，需要对支出构成信息进行详细的了解。为此，我们需要循序渐进，逐渐由过渡形式的中期预算向全面、彻底的预算演进，首先要细化中期预算项目，可以参照国际通行的分类标准，调整现行的预算分类，便于通过这些分类分析宏观经济因素与政策因素对预算支出的影响；其次我们要实施全面预算，在中期宏观经济与政策筹划的基础上对政府整体进行预估，反映政府所有收支情况，而不仅将发展性支出纳入预算范围。

(二)与时俱进，做好中长期规划。成功的预算改革要致力于强化预算准备过程的基础工作，特别是预算文件(宏观经济框架、财政政策报告、中期预算框架和预算指南)的起草和筹划，这些准备工作很大程度上决定了预算的质量。鉴于我国宏观经济框架、财政政策报告等中长期规划易与现实脱节，在此后的预算实践中，我们可以将中期预算编制与中长期规划有机结合起来，逐年编制3年中长期规划，并根据宏观经济环境的变化适时调整规划，以便促进中长期规划指导作用的实现。

(三)反复磨合，促进各环节的联结。计划、政策与预算的有机联结，有利于促进财政政策的可持续性，实现基于政策优先性的资源配置。我们可以借鉴国际做法，采用基线筹划法替代基数法，包括两个步骤：一是预测假设当前政策与规划不做任何改变时的收支数额，即“预算基线”。二是评估采纳拟议中的新政策对预算造成的影响，即预算的“线上”部分。在此基础上准备的宏观经济报告、财政政策报告、预算限额等与实际联结更紧密，更具有可操作性。计划、政策与预算间联结机制的确立，有助于对政府中期可得财政资源的供给，与预算中采纳的计划和政策引发的资源需求进行反复磨合，以确保财政可持续性和基于政策优先性的资源配置。

(四)取长补短，改进预算程序。鉴于我国目前采用的“二上二下”预算程序难以形成硬预算约束，实践中，我们可以借鉴国际经验，梳理预算流程，建立中期预算框架，以自上而下方法开始预算程序，将预算限额的确定提前到预算准备阶段，作为各部门编制中期预算及年度预算的硬约束，促进各部门在限额内进行资源再分配。也就是说，在中期预算中，首先进行宏观经济预测和中长期财政规划，制定财政政策、目标、预算总量、预算限额等，然后基于国家政策优先性考虑设定部门限额，包括目标和部门支出最高限度，再将经过审议的宏观经济预测、长期规划、财政目标、预算限额等一并下发，使得各部门在中长期规划及预算指导下编制预算，减少预算编制的不确定性。

[1] 王雍君：《中国公共预算改革：从年度到中期基础》，经济科学出版社，2011年.

[2] 白彦锋：《中期预算改革与我国现代财政制度构建》，中国财政经济出版社，2015年.

[3] 赵玉华：《引进中期滚动预算原因的国际比较》，《黑龙江对外经贸》，2011年第4期.

[4] 白彦锋，叶菲：《中期预算：中国模式与国际借鉴》，《财政金融研究》，2013年第1期.

[5] 张晋武：《欧美发达国家的多年期预算及其借鉴》，《财政研究》，2001年第10期.

[6] 河北省财政厅预算处：《编制发展性支出三年滚动预算的实践》，《预算管理与会计》，2009年第7期.