海南省社会工作发展困境及成因研究

社会工作人才作为国家九大人才之一，是我国创新社会治理重要力量和队伍，随着我国政府职能转变，国家越来越重视社会工作发展，广东、上海，北京等地社会工作发展的非常迅速。在海南省社会工作发展却非常缓慢，发展过程中遇到了诸多的困境。

为全面了解我省社会工作人才队伍建设情况，推进我省社会工作发展， 2016年5-7月，海南省民政厅厅开展了社会工作人才发展体制机制改革专题调研工作，本人作为课题成员全程参与了本次调研。调研组共赴海口、三亚、儋州、万宁、保亭、乐东、昌江、白沙等8个市县开展实地调研，与当地民政局、公安局、司法局、财政局、人社局、工会、团委、妇联、试点社区负责人和一线社工代表等进行座谈，并走访社区。共召开座谈会13次，走访社区4个，参加座谈人数约100人，课题组共对41名在机构工作的一线社工进行了问卷调查。

一、海南省社会工作发展现状

2008年以来，为推动社会工作人才队伍建设，海南省民政厅从政策制定、组织架构构建、人才培育、专业服务、社会宣传等方面做了大量工作，取得了一定成效。

目前，全省共有社会工作人才1535人，19家社工机构，3所大学有社会工作专业。291人通过人社部、民政部组织的社会工作者职业资格水平考试取得社会工作者职业资格证书，其中助理社会工作师228人，社会工作师63人，主要集中在海口、三亚等地。

（1）政策制定。出台《海南省社会工作人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》、《海南省优秀社会工作人才奖评选奖励实施办法》和《海南省关于加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见》等文件，为全省推进社会工作人才队伍建设提供指导。

（2）组织机构建设。经省编办同意，今年3月，海南省民政厅设立社会工作处统筹全省社会工作发展，主要职责为：会同有关部门拟定全省社会工作发展规划、政策和职业规范；推进社会工作人才队伍建设和相关志愿者队伍建设；指导、协调各领域开展社会工作。

（3）实施专业服务项目。一是积极探索建立“社区、社工、社会组织”三社联动服务的模式。自2013年起，积极协调省财政厅，从财政预算中共安排322.1万元，在全省购买了54个社会工作岗位，聘请54名专业社工，到社区、福利院、托老院等地提供专业社会工作服务。引导海口投入100万元、三亚投入120万元通过购买服务，委托社工机构进入社区，链接资源，为居民提供服务。二是实施“三区”社工计划，与省内开设社工专业的高校和专业社工机构合作，共选派了65名专业社会工作人才到“三区”开展社会工作服务，并为市县培养社会工作人才共30名。三是推进社区志愿服务站建设。投入72万元，联合团省委在全省建立了海口美兰万福社区志愿服务站，三亚金鸡岭、机场路社区志愿服务站、万宁市西门社区志愿服务站等4个社区志愿服务站。2016年，海口美兰万福社区志愿服务站和万宁市西门社区志愿服务站被中宣部评为“第二批100个全国学雷锋示范点”，三亚市机场路社区被中宣部、中组部等9个单位评为“最美志愿服务社区”。

二、存在困境

虽然我省的社会工作人才队伍建设取得了一定成就，但与国内其他省市相比还存在许多不足，尤其是社会工作人才队伍体制机制建设比较薄弱，制约了我省社会工作事业发展。

（一）缺乏政府购买社会工作服务的政策

目前，省内还未出台政府购买社会工作服务的指导性文件，导致购买社工服务项目缺乏政策依据，资金投入少。一是未实施购买服务的市县政府部门没有向本级财政申请政府购买社工服务项目的政策依据。二是已实施购买服务的市县政府部门表示社工服务的购买标准参差不齐，也缺乏评估手段。

（二）缺乏政府购买社工服务信息发布平台和社工人才信息数据库，需求和供给信息不能衔接

一方面，社会、政府部门对社会工作有需求，但不知道到哪里联系社工机构和社工。另一方面，社工机构不知道政府有哪些购买服务的项目，不了解社会的需求。

（三）社工宣传不足，社工的社会认同感比较低

在实地调研中，除海口、三亚、万宁、保亭等实施过社工项目的市县民政局、团委和社区对社工有一定了解外，其他没有社工项目的市县如白沙、昌江、乐东等，大部分部门都对社工不了解。

（四）缺乏社工的薪酬保障、晋升、流动、督导机制

社工的薪酬待遇比较低，一线社工没有晋升空间，容易流失，社工机构留不住优秀的社工人才。在对一线社工的问卷调查中，25.5%的受访者表示工作方面主要存在的第一个主要困难是“政府及社区工作人员不了解”，25%的受访者认为我省社会工作建设存在的第一个主要问题是“宣传力度欠缺，社会认同感较低”。 25%的受调查对象对当前工作不满意的主要原因是 “社会认可度差”。

（五）缺乏对本土社工的评价、培养机制

我省大部分社会工作从业人员实务经验丰富，但理论水平较低，通过民政部、人社部的考试取得社会工作者职业水平证书的人较少。从2008年至今，全省报名参加社会工作者职业水平资格考试的人员约3969名，通过考试的仅291人，占7.3%，通过考试的比例低，调研过程中有四个社工机构负责人表示希望建立本土的社工人才培养机制。 同时，一线社工不能及时接受有效的社工专业培训，专业能力与水平较低。问卷统计有58.5%的人表示接受过系统的社会工作专业教育，有82.9%的受调查对象表示每月接受培训时长集中在“5小时以下。

（六）社工机构自身的能力不足

主要体现在两个方面：一是社工机构负责人的能力不足，尤其是与政府、企业和社会的沟通协调、项目策划、机构管理等方面存在不足，争取、推介和协调项目的能力比较差。问卷调查也显示，有1.9%的受调查者认为如果我省社会工作发展的最大困难来自社会工作机构内部，主要表现的第一方面是“社工机构筹资困难”，第二方面是“社会工作机构管理制度不健全”，占29.2%；这些都与社工机构负责人的管理、沟通协调能力有关。二是一线社工的能力不足。问卷调查中，受调查者的工作领域多集中在儿童青少年、老年人、社区等领域，多为组织社区活动或集中活动为主，没有开展个案等深入服务。

三、原因分析

（一）欠缺资金支持与制度支撑

第一，缺乏上位法。2008年至今，我省仅出台了《海南省社会工作人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》、《海南省优秀社会工作人才奖评选奖励实施办法》和《海南省关于加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见》等3个文件，多为规范性文件，而没有专门的上位法对社工专业人才的职业地位、从业资格、权利义务、管理登记、继续教育等予以法律保障和约束，民政部门依法行政的职权不足。第二，政策制度衔接不到位。虽然我省出台的3个文件从宏观层面对社会工作人才的发展作了一定规划和指导，但操作性不高、难以落地。例如，《海南省社会工作人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》出台后，没有及时出台实施细则或专项配套政策，制度衔接不到位，导致社会工作专业人才队伍建设从教育培训、岗位开发、职业评价到经费投入、研究宣传、项目实施都缺乏配套政策，工作推进力度不足。第三，虽然近年来，民政部、财政部、工商总局出台了《关于印发（政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知，海南省政府办公厅也印发了《海南省政府购买服务实施暂行办法》，但除了三亚市以外，省级层面和市县层面都没有制定具体的政府购买服务指导性目录和购买社工服务的指导性文件，一方面导致市县缺乏购买社工服务的政策依据，难以配套资金。第四，缺乏社会工作人才的职业评价、岗位开发政策。虽然海南省委办公厅、省政府办公厅印发了《海南省优秀社会工作人才奖评选奖励实施办法》，但评选工作尚未开展。第五，缺乏评估机制。社会工作评估是专业社会工作过程中的重要程序之一。目前，我省没有建立社会工作项目评估制度，也没有成立评估机构，难以对社工服务的资金使用、服务内容、服务质量、社会效果等方面进行监督和衡量。

（二）人才队伍总量、结构制约社工人才队伍发展

第一，社工专业人才总量少。目前，全省的社会工作从业人员约1.5万人，但通过社会工作者职业水平资格考试的仅不到300人，与《海南省社会工作人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》中提到的到2020年初中级社工人才总量达到2.02万人，高级社工人才达到800人的目标差距较大。一方面，现有的社会工作从业人员有相当一部分具有丰富的实务经验，但没有经过系统的专业教育，专业理念、知识和技能不足，而高校社会工作专业毕业生虽然经过系统的专业教育，但实践经验缺乏，加之目前我省岗位培训、实务督导、绩效评估的机制没有建立，导致我省缺乏能综合运用各类专业方法的“复合型”社工和在一线解决复杂问题的“临床”社工，难以有效回应群众的个性化和深度需求。另一方面，社会工作专业人才分布不均衡，多集中在海口、三亚等积极较为发达的地区，贫困地区、农村地区较少。第二，人才结构不合理。经济社会较为发达的地区对社会自治能力要求比较高，公共服务需求较多，促使政府通过购买服务，委托社会组织或者社工机构解决公共服务需求。因此，我省的社会工作专业人才中，大部分是社会工作从业人员，少部分是持证社工，而社会工作行政管理、行业管理、机构管理、研究教育和专业督导等高层次、领军型人才缺失。在民政部2014年开展的首次全国社会工作专业领军人才评选中，我省的社工人才就因不符合条件而缺评。一方面，由于我省缺乏对社会工作人才的评价制度，加之民政部的高级社会工作师评价办法尚未出台，我省的社工从业人员、初中级持证社工缺少职业提升途径；另一方面，我省没有从国内其它省市或者香港等社工发展成熟的地区引进高端社工人才对本土社工进行培养和督导，导致省内缺少社工督导人才，一线社工的实务能力得不到提升。第三，职业壁垒比较突出。目前，由于缺少对社工的薪酬待遇、岗位设置的制度，社工的薪酬待遇水平普遍较低，享受的社会保障不健全，社工流失严重。因此，薪酬、保障等问题已经成为制约我省社工人才队伍发展的一个重要因素。

（三）人才发展环境制约社工人才队伍发展

第一，组织领导不够。一方面，省民政厅于2016年3月才成立社会工作处，社工处成立之前，由组织人事处承担社工人才队伍建设的职责，仅安排1名专职工作人员负责此项工作，工作力量较为薄弱，推动力度不大。省内各市县民政局没有设置单独的社会工作行政管理部门，而是由办公室、社区建设与基层政权科（股）、社会福利与社会事务科（股）等部门安排1名兼职工作人员负责本地区的社工人才队伍建设工作。第二，政府对于社会工作本土化研究的重视不够，在高层次社工人才的引进、本土社工骨干人才队伍的建设和社工人才交流平台搭建等与社会工作人才体制机制发展紧密相关的政策制定中，研究不够，政策缺乏理论和实务研究数据的支撑。另一方面，对社会工作机构的扶持不够。我省的社会工作还处于起步阶段，社工机构的市场化能力比较弱，而政府在资金投入、项目扶持、税收政策、办公场所等方面都没有支持政策，社工机构的生存和发展比较困难。第三，社会对社工的认知度不高。社会工作服务起源于西方，在我国发展的时间比较短，不少人对其缺乏基本了解。

四、结束语

海南省社会工作的发展任重而道远，本文仅对海南省社会工作存在困境、成因进行分析，希望对我省的决策者解决社会工作问题对策提供帮助，推动海南社会工作发展。

（作者单位：海南政法职业学院）