“十三五”占用征收林地定额测算调整方案探讨

谢国来，陈振雄

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

“十三五”占用征收林地定额测算调整方案探讨

谢国来，陈振雄

(国家林业局中南林业调查规划设计院，长沙 410014)

介绍了“十二五”和“十三五”林地定额批复和使用情况及林地定额测算方法，分析了“十三五”林地定额调整的背景和必要性，提出了“十三五”林地定额调整方案，并对“十三五”林地定额的使用提出了建议。

十三五；林地；林地定额；测算；调整方案

林地是森林资源的重要组成部分，是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存和发展的根基，是野生动植物栖息繁衍和生物多样性保护的物质基础，更是林业生态建设发展的根本保障。为加强林地保护管理，严格控制林地过快流失，国家林业局于2008年启动了占用征收林地定额(以下简称林地定额)管理制度。林地定额管理是对占用征收林地总量，按照确定的年度定额进行供给和管理[1]。经过近十年的实践，林地定额管理的指导思想日臻成熟，管理目标逐渐清晰，管理程序逐步规范，“总量控制、定额管理、合理供地、节约用地”的使用林地机制正在形成，并取得了较好的成效。

在执行林地定额管理制度过程中，也发现存在不尽如人意的地方，主要是各省(自治区、直辖市，以下简称省)林地定额使用情况不平衡。从“十二五”总体情况来看，多数省都遇到过定额不足的状况，要求增加林地定额的呼声日高。国土资源部预测，今后一段时期建设用地需求仍将居高不下。2015年5月14日，张高丽副总理到国土资源部调研时指出，适当增加土地利用总体规划新增建设用地规模。因此，准确预测和调整“十三五”林地定额是非常必要的。

1 林地定额测算

1.1 技术思路

能够测算林地定额的方法比较多，比如：森林覆盖率目标测算法、社会客观需求测算法、农用地转为建设用地计划指标测算法、数学模型测算法、趋势外推法等。目前，研究林地定额预测的学者很少，几乎没有林地定额测算方面的理论研究，更没有可以直接推算出林地定额的模型或公式，各种测算方法或多或少存在瑕疵，准确度不高。只能利用简单的公式测算可供参考的数据，在过去经验数据的基础上进行平衡与估算。无论用何种方法测算林地定额，至少有两个关键点必须要考虑到：林地供给能力和林地需求水平。

林地定额测算技术思路是在测算林地供给能力和林地需求水平以及参考林地定额与新增建设用地计划指标关系的基础上，依据确保森林覆盖率目标实现、基本满足社会经济发展客观需要的原则，综合平衡确定林地定额。基于这思路,本文仅介绍两种林地定额测算方法：森林覆盖率目标测算法、社会客观需求测算法、

1.2 森林覆盖率目标测算法

利用最新连清林地面积和新增林地面积预测某个五年计划期末在不流出的情况下可达到的纯理论林地面积，再用该时期的森林覆盖率目标和预期林地利用率[2]测算该时期末需保有的林地面积，二者的差值即为可供流转为非林地的最大林地面积，用该面积乘以前一个五年计划期间占用征收林地面积与最新的林地转为非林地面积的比值即测算出可供占用征收的林地最大面积。测算结果为林地供给能力。公式为：

S13=(S新+ΔS新-G×F20/P) ×(SZ/SF)

(1)

其中：S13为“十三五”期间可供占用征收的林地面积，S新为最新连清林地面积，ΔS新为最新连清新增林地面积，G为国土总面积，F20为2020年森林覆盖率目标，P为2020年预期林地利用率，SZ为“十二五”期间审核的占用征收林地面积，SF为最新连清林地转为非林地面积。

公式(1)测算的是林地供给能力，有两点缺陷： 一是2020年预期林地利用率是变量，且包含了未成林地造林地面积，不纯粹是林地面积与森林面积的转换；二是公式中的“ΔS新”应该是 “十三五”期间新增林地面积，也是一个变量，只是用最新连清的新增林地面积代替，两者并不是相等的。因此，公式(1)测算的林地供给能力准确度有待商榷，但是作为上限指标对林地定额有不可替代的指示性的衡量作用。

1.3 社会客观需求测算法

利用占用征收林地面积与建设项目用地规模存在的相关性，以前一个五年计划期间占用征收林地面积与建设项目用地规模之比为基础测算某五年计划期间建设项目林地的需求量。公式为：

S13=S12×T13/T12

(2)

式中：S13为“十三五”林地需求水平，S12为“十二五”期间占用征收林地总面积，T13为“十三五”规划工程建设项目用地总面积(新增建设用地总规模)，T12为“十二五”期间工程建设项目用地总面积(新增建设用地总规模)。

公式(2)测算的是林地需求水平，是林地定额最直接的反映。缺陷是以前期经验数据推算后期，逻辑上没有必然的联系，或者说是逻辑上还不够严谨。

2 林地定额编制、批复与使用现状

2.1 “十二五”与“十三五”林地定额的确定与批复

2008年，国家林业局组织编制《全国林地保护利用规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)时组织开展了林地定额专题研究。专题研究参照 2007年国家林业局组织编制的《全国“十一五”期间征占用林地定额》，根据土地利用总体规划确定的建设用地规模、“十一五”定额、近年实际征占用林地增长水平，采用了森林覆盖率目标测算法、新增建设用地总规模测算法、非耕地比例测算法、趋势外推法等多种方法进行测算，并对各种方法测算结果进行综合比对和分析，确定2011—2020年期间林地定额总量为122.804万hm2。但是，在《纲要》报送各部委征求意见时，多部委特别是发改委强烈建议定额从紧，并建议林地定额比“十一五”年均定额11.785 4万hm2，逐步降低。国家林业局采纳了这条意见，报送国务院批准实施的《纲要》中的2011—2020年期间林地定额总量调减为105.22万hm2，比测算结果减少了17.584万hm2。

2.2 “十二五”期间林地定额使用情况

为了林地定额管理制度平稳过渡，国家林业局在下达全国“十二五”期间林地定额时，主要参考了“十一五”试点期间年均定额11.7854万hm2，并按照前松后紧，逐步降低的原则，确定“十二五”期间林地定额为56.48万hm2(年均11.29万hm2)，占2011—2020年林地定额总量105.22万hm2的53.68%。其中，下达各省定额512 160 hm2，备用定额52 640 hm2。据统计，“十二五”期间，国家林业局和各省级林业主管部门审核同意建设项目占用征收林地面积560 232 hm2，“十三五”期间能够使用的剩余林地定额只有491 968 hm2，占2011—2020年期间林地定额总量的份额只有46.76 %。

3 “十三五”林地定额调整必要性

3.1 经济社会发展形势

近年来，由于国际金融危机的冲击，对我国外需拉动型经济提出严重挑战，经济发展呈现增长速度减缓、经济结构优化升级、发展动力从投资与外需要素驱动转向创新驱动等“新常态”特征。2015年，我国经济发展速度进一步减缓，成为最近25年来经济增长率最低的一年，并且面临更大的下行压力。“保增长、扩内需、调结构”成为中央应对国际金融危机的重大战略，提出“一路一带”、京津冀协同发展、长江经济带“三个支撑带”战略布局。党中央、国务院出台了一系列政策措施，加快推进新型城镇化建设，大批新的重大基础设施项目已经启动或者已纳入战略规划。“十三五”期间，以交通、水利、能源为主的基础设施投资项目、以小城镇建设为主的新型城镇化项目仍然有较大的用地需求。

3.2 新增建设用地规模调整

2014年以来，国土资源部按照党中央、国务院的要求，组织对《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》(以下简称《土地纲要》)进行调整完善，2015年，编制形成《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)调整方案(征求意见稿)》(以下简称《调整方案》)。《调整方案》将全国建设用地总规模调整为4 071.93万hm2，需在《土地纲要》剩余建设用地规模的基础上再增加191.86万hm2，2015—2020年新增建设用地规模为260.51万hm2。作为下位规划的《纲要》应该适应上位规划《土地纲要》的要求，作出相应调整，特别是与新增建设用地规模有直接关联的林地定额更应根据新增建设用地规模的调整而调整。

3.3 经济社会发展客观需要

一方面，国家林业局按照定额从严的原则，报送国务院批准实施的《纲要》中的2011—2020年期间林地定额总量调减为105.22万hm2，比测算结果减少了17.584万hm2，这是造成“十二五”与“十三五”林地定额不够用的主因。另一方面，国家林业局按照前松后紧，逐步降低的原则，在下达全国“十二五”林地定额时，尺度比较宽松。尽管“十二五”期间审核使用的林地面积没有超过全国“十二五”林地定额，但有18个省超定额占用征收林地85428 hm2。即使扣除备用定额，仍然还提前使用了“十三五”林地定额32 788 hm2。据统计，2011—2015年实际使用林地定额分别为99 874 hm2，108987 hm2，117 400 hm2，113 179 hm2和120 793 hm2，增长趋势明显。“十二五”期间，尽管超额使用备用定额、提前使用“十三五”定额和调剂使用其他省结余定额，还是有不少省由于定额不足仍然积压了大量工程建设项目使用林地审核报件。预计“十三五”期间，林地需求水平前期仍然保持惯性增长趋势，后期应有所缓解。总体来看，“十三五”期间林地需求水平没有明显降低的迹象，剩余林地定额规模显然不能满足经济社会发展的需要。

4 “十三五”林地定额测算与调整

4.1 “十三五”林地定额测算与确定

据国土资源部统计，2010—2015年，年均新增建设用地50.73万hm2，即“十二五”新增建设用地253.67万hm2，“十二五”期间审核占用征收林地面积560232 hm2。《调整方案》规划，“十三五”期间新增建设用地规模260.51万hm2，按照公式(2)计算，“十三五”期间林地需求水平为575338 hm2，年均115068 hm2。

参照国家林业局编制《纲要》时确定2011—2020年期间林地定额总量为122.804万hm2，笔者认为，“十三五”期间林地定额取值区间为575338～614020 hm2，中值为594 679 hm2。考虑到“十二五”期间积压得工程建设项目使用林地审核报件需要集中解决，“十三五”期间林地定额应采取适当宽松政策，取值中间偏上比较合理，综合确定“十三五”林地定额为60万hm2。

4.2 “十三五”林地定额调整与使用

“十三五”期间能够使用的剩余林地定额为491968 hm2，比测算确定的60万hm2“十三五”林地定额少了108032 hm2，意味着“十三五”期间要增加108032 hm2林地定额指标。至于增加林地定额的申请属于行政管理范畴，本文不予置评。但对于增林地定额的使用，笔者的建议是把增加的林地定额全部作为备用定额而不直接分解到省，理由有三：一是林地定额预测是开创性的工作，准确预测难度非常大，存在编制到省的林地定额与实际有出入的情况；二是各年度的工程建设项目是动态变化的，有的甚至不可预见，考虑到可能出现新增国家重点建设项目等情况，必须依靠备用定额来满足需要；三是有一些大型项目占用林地面积特别巨大，甚至全省一年的林地定额也不能满足需要，必须依靠备用定额来解决。“十二五”期间，各省年度林地定额使用不平衡的结果佐证了这些情况。将增加的林地定额作为备用定额，由国家林业局统一调剂使用，有利于灵活调控定额需求不平衡的状况。

5 讨论

1) 从林地定额管理试点到实施的实践证明，林地定额是可以预测的，而且全国林地定额的预测都是比较准确的。尽管提出的林地定额测算方法不严谨，缺乏理论支撑，但笔者的本意就是希望起到抛砖引玉的作用，吸引有兴趣的专家学者深入剖析与研究，提出更科学的预测方法，以此推动征占用林地定额的理论研究。

2) 总体来看，全国林地定额的需求是相对稳定均衡的。但是，各省的情况并不平衡，甚至是跳跃式的，调控手段就是备用定额。其实，最佳的解决办法是增加备用定额的比重，国家乃至省重点项目的定额指标都应由备用定额解决，不必下达到各省。

3) 林地定额是列入了《纲要》的约束性指标，并经过国务院批复实施的，它的调整并不是一件简单的事。因此，应建立一套行之有效的林地定额调整机制，以便高效满足现实的客观需要。

[1] 钟华友，张辉.我国实行征占用林地定额管理[N].中国绿色时报，2006-10-20(01).

[2] 佚名.森林资源再生产[EB/OL] .http://baike.so.com/doc/8990222-9318995.html.

DiscussiononCalculationonOccupationofForestlandQuantumDuring“the13thFive-YearPlan”

XIE Guolai, CHEN Zhenxiong

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration, Changsha 410014,Hunan,China)

Introduced conditions of reply, utilization and calculation method of forestland quantum during “the 12th Five-Year Plan” and “the 13th Five-Year Plan”, analyzed background and necessity on adjustment of forestland quantum, then put forward the adjustment plan for forestland quantum and the utilization of it during “the 13th Five-Year Plan”.

the 13th Five-Year Plan；forestland；forestland quantum；calculation；adjustment plan

2016-12-19

谢国来(1965-)，男，湖南临湘人，高级工程师，主要从事森林经理及林业规划设计工作。

S 757.4

A

1003-6075(2016)04-0001-04

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2016.04.001