雾霾治理资金监管机制浅探*

河北经贸大学会计学院　董丽英　马欢腾

雾霾治理资金监管机制浅探*

河北经贸大学会计学院董丽英马欢腾

《大气污染防治行动计划》已实施近三年了，但雾霾天气的治理成效并不明显。为防治大气污染，保障公众健康，促进经济社会可持续发展，2015年8月发布了《大气污染防治法》规定县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。县级以上人民政府其他有关部门中的审计机关负有监督大气污染防治资金合法合规性的职责。为促进雾霾防治资金的有效使用，审计署于2014年将雾霾治理审计作为一项专项审计纳入了各级审计机关的审计范围。目前，我国雾霾治理审计中存在如下几方面的问题。

一是环保专项建设项目未实施。环保专项资金属于专款专用，任何单位和个人不得滞留、截留、挪用；因特殊情况确需调整专项资金使用单位、变更项目内容或者调整预算的，应按规定的程序报批。在资金管理中，存在滞留资金现象，对环保资金没有实行严格的跟踪管理、调度、考核、评估，难以实现资金项目的规范化、时效性和有效性。

二是挪用专项资金。有的资金的管理单位、使用单位，存在违反国家财经规定及专项资金管理和使用规定的现象，环保专项资金管理不善，没有专款专用，没有从事前、事中、事后各个环节入手，建立严密的资金流转监控体系；某些主管部门以各种名义扣拨专项资金，存在弄虚作假、浮夸滥报等现象。在信息资源调配方面，信息获取的时效性和及时性差，信息资源使用范围有限。有的地方环境保护部门将部分中央下拨的排污费资金用于办公楼装修改造等不合规项目的支出。

三是重复申报环保项目。为保证地方经济高效快速发展，地方政府往往对当地企业采取保护措施，对企业排污行为的监管工作重视不够。在某种意义上，具有地方保护主义色彩的属地管理模式促进了地方政府的“搭便车”行为。有的地方企业与当地环保局、财政局串通，利用发改委和农业厅批复下达的环境保护项目进行重复申报，骗取环保专项资金数百万元。为了掩盖重复申报的目的，又与另一家企业签订虚假的环保工程施工合同。在取得该项目的专项资金后，通过虚列工程项目支出转移支付。

四是会计核算不规范。有的单位将省级部门拨付的环保专项资金用于环境监测综合实验楼建设，按照规定应用自有资金列支的项目支出改由“经营支出”科目列支。有的地方辐射环境管理站不按照取得的经营利润计算当年应缴纳的企业所得税，也未按时进行纳税申报。造成国家税款的大量流失。还有的单位未将这部分资金收付纳入法定会计账簿核算，而是单独设账核算，且单位的年度会计决算报表也未反映上述资金的收支余情况。

《大气污染防治法》已于2016年1月1日起开始实施，根据规定环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。审计机关作为政府的一个部门如何履行经济监督的职责，环保部门与财政、农业等部门如何联手有效管理大气污染防治资金，本文基于部分省市环保资金审计结果，给出以下几点建议：

一要创新雾霾治理资金审计的组织方式。（1）分阶段确定审计计划和审计方案。雾霾治理是一个系统工程，应当结合国家大气污染防治整体规划，不同治理阶段确定不同的审计组织方式和审计重点。在当前起步阶段，依据《大气污染防治法》，审计机关一方面应当确定审计计划，另一方面对全国以及重点防治区域、重点防治领域的规划进行全面了解，提前确定下一阶段要重点审计的项目，并做好相关政策和知识的准备工作。（2）与相关部门保持经常性的信息沟通。雾霾治理资金的管理涉及部门和单位较多，审计机关需要对相关部门履行资金管理和监管等责任情况进行审计监督。对于专业性较强的大气污染治理领域，审计机关需要及时了解相关部门的信息系统、信息数据，同时也需要了解相关技术的研究成果和成果的转化程度。（3）积极开展跟踪审计。雾霾治理资金审计工作涉及的项目资金量大、周期长，需要进行跟踪审计，对发现的问题及时进行反映，并提出供决策参考的建议。

二要培养一支能够胜任雾霾治理资金审计工作的人才队伍。环境审计相对于其他领域的审计还是一个新的领域，目前，我国审计人员的综合素质无法满足有效开展环境审计工作的需要。审计人员缺乏与雾霾治理领域环境审计制度和方法的衔接。当务之急就是提升审计人员综合素质，在最短的时间内，着力培养一支能够胜任环境审计工作的人才队伍，使之肩负起社会公众赋予的监督雾霾治理资金有效使用的职责。具体操作上可以分为三步：一是审计机关应积极吸收新鲜血液，招录或抽调一定名额的环境专业人员融入到审计队伍中，完善优化环境审计人才结构；二是通过专题讲座的方式普及环境审计的专业知识，着重培养基础性人才，确保大部分审计人员都能了解空气污染方面的基础知识、政策法规和技术方法，夯实审计人员大气污染方面的基础知识，同时及时更新环境相关法律法规知识；三是定期举办审计案例大赛，充分调动审计人员自主学习的主观能动性，通过参赛促使审计人员进一步加强相关理论研究，以雾霾治理资金审计为契机，探索绩效评价指标和方法、审计组织方式和方法、审计成果利用等，以理论研究推动实践发展。

三要统合管理雾霾治理专项资金。统合管理是一种新兴的管理模式，其本质是提高管理的效率。将统合管理理念运用于雾霾治理专项资金的监管机制中来，遵循系统理论和协同理论的指导。根据环保专项建设项目未实施、重复申报环保项目的问题，应当对雾霾治理专项资金进行统合管理，其模式包括雾霾治理项目立项审核系统统合、雾霾治理专项资金使用中期检查系统统合、治理项目结束后的绩效评价系统统合等。在环境审计和绩效审计的指导思想下，充分发挥中央相关部门的宏观调控、统筹规划的作用，同时将地方负责立项审核的发改委和农业局（厅）与管理雾霾治理专项资金的财政局（厅）和环保局（厅）的相关职能进行统合，组建成立一个独立于上述四部门的雾霾治理专项资金管理中心，由该中心专门负责雾霾治理项目的立项审核、雾霾治理专项资金使用中期检查、治理项目结束后的绩效评价等工作。具体操作如下：（1）严格立项审核程序。在审核雾霾治理项目的立项申请时，增加对申请立项项目必要性和可行性的论证环节，根据论证结果作出是否批准立项的决定。对于一些战略性新兴环保产业要作出战略性支持，力求少而精；要集中资金支持某些重大专项。（2）严格进行中期检查。在雾霾治理专项资金使用中期，重点检查招投标程序的合规性，规范招投标行为；严格组织项目施工、检查和验收，督促项目单位按期开工、完工，保证项目进度和建设质量；加强项目后期管理，明确项目使用、维护、管理等办法，保证项目实现预期的效益效果。（3）实行治理项目结束后的绩效评价制度。绩效评价应当从政策执行绩效、资金运行绩效、目标实现绩效三方面来进行。首先，政策执行绩效重点评价两个方面：一是政策下达的准确性。本地区政策的范围、标准等是否因地方利益而与上级的政策规定存在明显偏差。二是政策执行的偏差。资金投向是否符合宏观调控政策的要求，把各项规定中“应当或禁止”的内容作为分析重点，审查实际执行是否存在扩大政策范围、降低政策标准等偏差。其次，资金运行绩效应重点从资金的支出管理、业务管理，结余管理三方面入手。最后，目标实现绩效的评价重点是各项预期目标的实现程度。对未能按期实现目标的项目给予项目承担单位和项目负责人一定的行政处罚和经济处罚。

*本文系河北经贸大学科研项目“河北省环境保护专项资金监管机制研究”（项目编号：2015KYY07）、河北经贸大学京津冀一体化中心科研项目“河北省雾霾治理资金监管机制研究”（项目编号：2015ZBXMPY01）阶段性研究成果。

（实习编辑 张 芬）