县域法人机构大额和可疑交易零报告问题剖析及对策

刘志刚

(中国人民银行望城支行，湖南 长沙 410200)

县域法人机构大额和可疑交易零报告问题剖析及对策

刘志刚

(中国人民银行望城支行，湖南 长沙 410200)

一、县域法人机构大额和可疑交易零报告现象的原因剖析

(一)内因——“不想做”、“做不到”

所谓“不想做”，指县域法人机构在大额和可疑交易报告问题上秉承对抗哲学，不愿意按照相关要求履行报告义务，是主观上产生“零报告”问题的原因。主要包括两个方面：一是反洗钱意识薄弱，二是认为报告成本与收益不匹配。就反洗钱意识薄弱而言，一方面，部分县域法人机构片面地认为所处地区是县域甚至城乡结合部，经济欠发达，资金来源复杂度不高，而且所面临的客户群体大多为农民，属于低风险客户，洗钱风险较低，因而防范洗钱风险的意识薄弱；另一方面，相对于发达地区法人机构，县域法人机构的高管对于履行反洗钱义务及其相关知识的了解较少，经营管理理念也存在差异，造成其所在法人机构整体反洗钱意识薄弱。从表面上看，该项工作不仅不能为有关机构带来直接经济效益，而且会在一定程度上增加其运营成本，甚至可能因为严格执法而丧失潜在客户。因此，县域法人机构的“逐利性”决定了其主观报告意愿不强。

相应地，“做不到”则是指县域法人机构自身能力或条件无法达到履行大额和可疑交易报告义务的要求，是客观上产生“零报告”问题的原因。主要从制度建设、机构与人员设置、人员素质三个角度加以分析。首先，制度建设方面，严密详实的制度是大额和可疑交易报告执行的准则和保障。由于经营管理理念和水平的差异，县域法人机构大多直接照搬相关法规规定的基本制度或原则，很少从自身实际出发建立详细有效的大额和可疑交易报告制度。其次，机构与人员设置方面，专门的机构和人员是大额和可疑交易报告的组织保障。受限于经营规模或出于节约成本的考虑，大部分县域法人机构没有设立专职机构和人员负责大额和交易报告工作，而是由会计结算部人员或营业部门临柜人员负责该项工作，管理权责不明，导致实际执行时往往出现“人人负责，人人无责”的局面；此外，也有少部分机构指定了专人负责，但这些机构也没有把大额和可疑交易报告工作作为常设岗位固定下来，而是采用兼职的方式开展工作。再次，人员素质方面，过硬的业务素质和较好的职业判断是从事大额和可疑交易报告工作的必要条件。由于可疑交易的隐蔽性、复杂性，判断一笔交易是否属于可疑交易不仅要求从业人员较好地掌握支付结算、外汇、会计、税务等专业知识，还要对洗钱的特征、手段等比较了解，同时还必须具备一定的统计分析能力。洗钱案件首先来自于一线柜台人员的甄别与判断，然而，县域法人机构从业人员的素质跟上述要求相比显然存在很大差距。据统计，某县农村商业银行一线柜台人员达203人，本科以上学历仅占30%，大专以下学历35%，经济、金融、会计等相关专业的人员占65%，持有会计从业资格证的只有156人，每年参加县支行或人民银行集中组织的反洗钱专题培训1次以上(含1次)的只占85%。

(二)外因——竞争、激励、监管

根据哲学的内外因原理，内因固然是事物发展变化的主要原因，但外因的作用也不容忽视。除了上述内因之外，经营环境等外部因素也在很大程度上影响了县域法人机构的大额和可疑交易报告工作。据调查，目前造成县域法人机构存在“零报告”问题的外因主要可以概括为竞争、激励、监管三个方面。

一是竞争激烈，业务压力大。近年来，随着利率市场化改革等措施的逐步推进，金融行业竞争日趋激烈。在此背景下，金融机构纷纷调整经营战略，提高服务水平、开发新产品、发展新客户成为其主攻方向，注重业务发展而忽略义务履行已成为普遍现象。尤其对于县域法人机构来说，其所面临的市场竞争更加激烈，具体表现为地区小、人口少而机构众多，极易出现“僧多粥少”的局面。据统计，某县现有人口50万，目前设有银行机构15家，特别是近5年来，划出7个乡镇，但还增设了6大家银行机构，银行机构的增加与行政区域划出成反比。因此，为了在狭小的市场中求得生存发展或完成上级机构和政府下达的任务，县域法人机构极易通过放松现金支取管理等手段吸引存款、扩大业务，甚至出现“见钱就揽，有钱就收”的状况，完全忽视资金性质和来源，不履行大额和可疑交易报告制度规定的相关义务，进而出现“零报告”问题。

二是激励缺失，报告动力弱。在市场经济条件下，适度激励是将外在义务转化为内在动机的催化剂，是促进组织目标实现的有效措施。同样地，合理的激励机制有助于激发县域法人机构报送大额和可疑交易报告的动力，将“要我做”真正转化为“我要做”。一方面，激励可以为机构或人员带来精神上的满足感；另一方面，激励可以在某种程度上弥补因履行义务付出的物质成本。然而，我国现行法律法规均没有涉及履行大额和可疑交易报告义务的奖励条款，各法人机构也未制定与此相关的激励措施，导致县域法人机构及其从业人员报告动力不足，加之市场竞争激烈，极易因经济利益等原因而放弃履行大额和可疑交易报告义务，出现“零报告”现象。

三是监管缺位，违规成本低。根据相关规定，中国人民银行是反洗钱工作的行政主管部门，理应设置专门机构和人员对金融机构大额和可疑交易报告工作进行监管。然而，县级人民银行对辖内法人机构的监管始终力不从心。一方面，县级人民银行基本没有配备反洗钱专职机构和人员，而是由会计国库部门兼任反洗钱工作。由于支付结算、会计财务及国库日常业务繁重，加之部分县域会计国库部门人员配备不足，部门内部本身存在兼任情况，会计国库人员基本无暇顾及大额和可疑交易报告的监管工作。据调查，某县人民银行会计国库部门共有7名员工，担负着国库业务核算、会计业务核算、财务管理、支付结算、账户管理和反洗钱业务操作及管理工作，涉及各业务系统近20个，日常业务繁重，部门岗位近30个，每个员工都有3个以上岗位，反洗钱工作根本无法配备专职。另一方面，对于违规行为，县级人民银行没有处罚权，导致监管威慑力不够。根据《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》第十八条：“中国人民银行县(市)支行发现金融机构违反本办法的，应报告其上一级分支机构，由该分支机构按照前款规定进行处罚或提出建议”，这一规定限制了县级人民银行对违规行为的处罚权，造成监管威慑力度不够。

二、县域法人机构大额和可疑交易零报告现象的改进对策

(一)加大宣传力度，强化县域法人机构反洗钱意识

采取多种有效形式，加强舆论宣传和政策引导，提高县域法人机构对反洗钱工作重要性的认识。一方面，人民银行可以科学运用座谈、走访、印发宣传资料等传统方式，传导大额和可疑交易报告的制度要求；另一方面，适应时代发展特征，人民银行还可以充分利用微电影、微信等新兴电子渠道，全方位地向县域法人机构宣传反洗钱工作的重要性及其对经营活动的影响。此外，鉴于部分县域法人机构高管缺乏反洗钱知识，建议将有关知识的掌握程度纳入高管考核标准。多措并举，强化县域法人机构反洗钱意识，真正将履行大额和可以交易报告义务作为维持合规、稳健经营的一项必要业务工作。

(二)积极开展培训，提高县域法人机构人员业务素质

履行大额和可疑交易报告义务，必须多方位地开展培训、提升县域法人机构人员业务素质。就培训内容而言，针对管理层，应以法律、法规、制度的培训为主，旨在使其了解大额和可疑交易报告的最新制度安排，提高对报告工作的重视程度；针对一线操作人员，可以因地制宜地制定由浅入深的系列培训计划，从反洗钱基础知识入手到反洗钱法律法规、再到典型案例分析，既可以增强其反洗钱意识，又能有效提高其识别大额和可疑交易的能力。就培训方式而言，针对管理层，可以采取定期座谈、远程会议等方式，一方面有助于及时掌握相关法人机构大额和可疑交易工作执行情况，另一方面能在很大程度上节约时间成本，容易得到相关法人机构的配合；针对一线操作人员，则可以以传统培训方式如授课、讲座、业务指导等为主，辅以网络渠道如微信消息推送，既可以保证培训效果，又能与时俱进、增强趣味性，激发一线操作人员的学习热情。

(三)加强业务指导，规范县域法人机构制度建设和机构设置

完善的制度和组织是完成任务、实现目标的有力保障。解决县域法人机构“零报告”问题，必须整章建制、规范机构和人员配备。人民银行可以通过加强业务指导，帮助县域法人机构规范制度和组织、明确报告流程。第一，结合县域法人机构实际情况，协助有关机构制定行之有效的操作规程和管理制度，从制度上落实大额和可疑交易报告工作的执行。第二，对于较大的县域法人机构，如农村商业银行，应该督促并协助其按照相关法律法规的要求设置反洗钱专门机构，为履行大额和可疑交易报告义务奠定坚实的组织基础。第三，对县域经营规模及业务量较小的法人机构，如村镇银行，可以引入报告员制度，即指定专人负责与大额和可疑交易报告相关的工作，包括操作人员培训、大额和可疑交易识别与记录保存、与监管机构联络等工作。这样，既可以避免县域法人机构因成本高或人手不足而出现“零报告”现象，又能有效提高反洗钱工作效率。

(四)构建激励机制，调动县域法人机构报告积极性

大额和可疑交易报告工作能否制度化、经常化，关键在于激励机制。因此，对于县域法人机构，人民银行应建立有效的激励机制。一方面，建立县域法人机构大额和可疑交易报告评级制，定期对报告情况进行评级，并将评级与人民银行监管政策挂钩，为高等级的法人机构提供优惠待遇，如现场检查频率、市场准入政策等。另一方面，建立利益补偿机制，对法人机构履行大额和可疑交易报告义务的成本给予一定的补偿，补偿资金来源可以是财政专项资金，也可以从追缴收入中抽取一定比例资金作为补偿基金。另外，对于一线操作人员，人民银行应督促指导其所在机构建立与报告义务相关的利益激励机制，将报告工作纳入绩效考核范畴，增强操作人员的工作主动性。通过构建从监管部门到法人机构、再到操作人员的激励机制，有助于全面调动县域法人机构及其从业人员的报告积极性，改善大额和可疑交易“零报告”现象。

(五)完善监管机制，增加县域法人机构零报告违规成本

现实中，法人机构的违规程度与监管机构的监管强度之间存在着博弈。选择违规与合规决策时，县域法人机构主要在违规成本及其可能存在的超额收益之间进行权衡。作为理性经济人，当“不报告”带来的违规成本大于其超额收益时，县域法人机构就会主动进行大额和可疑交易报告。因此，完善监管机制、增加违规成本，是解决县域法人机构“零报告”问题的有效措施。第一，对于有条件的县级人民银行，建议从人力、物力、财力上加强反洗钱组织和能力建设，设置专职反洗钱部门和人员，改变反洗钱工作由会计国库部门兼责的现状，实现对县域法人机构的持续有效监管。第二，对于无条件设置或不需要设置(业务量不大)专职反洗钱部门的县级人民银行，可以建立监管员制度，专职负责大额和可疑交易报告等反洗钱监管工作，既能节约组织和人力成本，又能保证监管工作的效率和有效性。第三，创新监管方式，以科技换人力，充分利用现代信息技术监测县域法人机构的报告情况，如开发线上监测系统。此外，赋予县级人民银行适度的处罚权、加大违规处罚力度等也是完善监管机制、解决县域法人机构“零报告”问题的可行手段。