商业银行代理国库集中收付业务改革探讨

雷改林

(中国人民银行张掖市中心支行，甘肃　张掖　734000)



商业银行代理国库集中收付业务改革探讨

雷改林

(中国人民银行张掖市中心支行，甘肃张掖734000)

摘要：商业银行代理模式的国库集中收付制度改革已基本完成在全国预算单位的推广，对提高我国财政资金管理水平发挥了积极作用。但随着财政国库管理体制改革的深化及新《预算法》的实施，商业银行代理国库集中收付业务模式存在的问题逐渐显现，须进一步改革完善。

关键词：国库；财政；集中收付；研究

2001年，国务院办公厅《关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》中明确了“以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式”的国库集中收付制度改革目标。但人民银行在改革试点初期还不具备相关技术条件，所以在账户设立方面引用了国库单一账户体系的概念，采取了商业银行代理国库集中收付业务的过渡模式。目前商业银行代理模式的国库集中收付制度改革已基本完成在全国预算单位的推广，对提高我国财政资金管理水平发挥了积极作用。但随着财政国库管理体制改革的深化及新《预算法》的实施，商业银行代理国库集中收付业务模式存在的问题逐渐显现，须进一步改革完善。

一、国库集中收付业务运行基本情况

(一) 账户设置。由财政部门开设主账户和辅助性账户，组成国库单一账户体系。即财政部门在人民银行国库部门开设国库单一账户(财政国库存款账户)作为主账户，在商业银行开立财政存款零余额账户、预算单位零余额账户、特设专户、非税收入专户或汇缴专户等作为辅助性账户。取消了各预算单位在商业银行开设的各类财政性资金账户，将所有政府财政性资金收支全部纳入国库单一账户体系进行核算、反映和管理。

(二) 业务处理流程。国库集中收付业务包括财政资金集中收缴和集中支付。财政资金收缴采用直接缴库和集中汇缴两种方式，税收收入基本采用直接缴库方式，非税收入基本采用集中汇缴方式。集中支付包括财政直接支付和财政授权支付。

1.财政资金收缴流程。

(1)税收收入收缴流程。目前，税收收入基本通过财税库银横向联网系统(TIPS系统)，采用电子缴税方式进行缴纳。其流程是税收机关对纳税人纳税申报进行审核，并生成电子税票发送国库，国库对电子税票验证无误后转发至纳税人开户银行，纳税人开户银行从纳税人账户划缴税款，直接缴入国库单一账户。

(2)非税收入收缴流程。非税收入执收部门给缴款人开具非税收入缴款书，缴款人先将款项缴入财政部门在代理银行开设的非税收入汇缴专户，然后财政部门定期从汇缴专户划入人民银行国库单一账户。

2.国库集中支付流程。国库集中支付采用“先支付，后清算的”处理方式。

(1)财政直接支付流程。财政部门向预算单位下达直接支付额度，同时抄送人民银行国库部门和代理银行，财政部门在下达的预算支出额度内向代理银行开具支付令，代理银行根据支付令首先垫付资金从零余额账户划拨资金到商品和劳务供应商，然后将垫付资金与人民银行国库单一账户进行清算。

(2)财政授权支付流程。财政部门向预算单位下达预算支出额度，同时抄送人民银行国库部门和代理银行，预算单位在预算支出额度内，向代理银行发出支付令，代理银行根据支付令首先垫付资金从零余额账户划拨资金到商品和劳务供应商或收款单位账户，然后将垫付资金与人民银行国库单一账户进行清算。

(三)业务开展情况。资料显示，2015年末，所有县级以上预算单位、有条件的乡镇预算单位基本实现了国库集中收付制度，资金范围不仅涵盖了一般预算资金、政府性基金、国有经营预算资金，还包括农村义务教育中央专项资金、民口科技重大专项资金等中央专项转移支付资金。

二、商业银行代理国库集中收付业务中存在的问题

(一)现行的以“国库单一账户体系”为基础的集中收付制度与新《预算法》的规定不完全吻合。根据财政部和人民银行联合印发的《财政国库管理制度改革试点方案》(财库[2001]24号)，现行财政资金的收支方式是将所有政府收入经商业银行国库经收处之后直接缴入国库单一账户或财政专户，所有政府支出由国库单一账户体系支拨到商品和劳务供应商或收款单位。这种做法将财政专户作为政府财政资金管理的一种普遍方式，这与新《预算法》“政府的全部收入应当上缴国家金库”的规定不完全吻合。部分财政收入直接纳入财政专户核算与管理，容易造成政府财政资金分配和使用的不公正、不透明。

(二)现行的国库集中支付“先支付，后清算”的结算模式与《支付结算办法》的规定相冲突。从国库集中支付具体业务流程看，代理银行无条件先垫付资金从零余额账户直接支付给商品和劳务供应商或收款单位账户，然后汇总当日资金支付情况与人民银行国库部门进行清算。这种“先支付，后清算“的模式与《支付结算办法》中规定的“恪守信用、履约付款、谁的钱进谁的账，由谁支配，银行不垫款”的基本规定相冲突。如果出现网络、系统、人为等原因导致当日无法清算容易形成代理银行为财政垫付资金风险。

(三)现行的以“国库单一账户体系”为基础的集中收付制度未能从根本上解决财政资金体外循环的问题。国库单一账户体系下，财政部门分散设置种类繁多的财政专户，导致大量财政资金存放在国库体系之外的财政专户之中，财政资金并未全部集中于国库单一账户，仍在国库体系外分散管理，不利于盘活财政存量资金、政府财力的统筹安排和公共财政体制建设，同时为财政部门进行资金调度、人为控制预算收支进度等提供了便利条件。据调查，2015年某市财政专户存款余额是同期国库库存余额的2.29倍，占公共财政预算收入的比例为59.69%。财政资金体外循环，缺少国库监督，便如“脱疆野马”，其运行信息无法完整、准确、及时反馈，财政资金运行透明度不高，不能满足政府对宏观经济管理要求，降低了政府财政资金运行安全性。如发生2.11江西鄱阳县财政局官员侵吞巨款外逃案的根本原因就是财政局在商业银行违规开设财政专户，大量财政资金体外循环，缺少国库等部门监督，造成9400万元财政资金损失。

(四)现行的集中收付业务模式使国库监管职能弱化，财政资金风险隐患加大。新《预算法》进一步明确了人民银行经理国库制度，《国家金库条例》也明确规定人民银行国库对财政存款开户和财政库款的支拨具有监督管理职能，但由于实行国库集中支付后，无论是财政直接支付还是财政授权支付，其支付行为均由代理银行执行，人民银行国库部门只负责与代理银行进行资金清算，支付的全过程无法在国库单一账户实时体现，人民银行国库更是难以及时、全面掌握每笔支付的明细信息，逐笔、实时的国库事中审核监督功能名存实亡，而商业银行又不具备国库资金监管职能，财政资金支付的合法性、合理性、合规性无法得到保障，存在一定的风险隐患。

(五)现行的集中收付业务模式使非税收入缴库不及时，财政资金运转效率大打折扣。非税收入收缴首先缴入财政在商业银行开设的非税收入专户或汇缴专户内，然后由财政部门定期汇总缴入国库。这种收缴方式，非税收入何时最终缴入国库，完全由财政部门受各种利益及因素影响人为控制，普遍存在非税收入缴库随意性较大，人为控制收入进度甚至人为延压收入的问题，使财政资金运转效率大打折扣，同时，也为滋生腐败提供了温床。调查发现，某县代理银行非税收入专户余额8000多万元，延压时间长达半年之久。

三、完善国库集中收付制度路径选择

(一)建立真正意义上的国库单一账户制度。实行国库集中收付制度的关键和前提是实行国库集中，没有国库集中就没有国库集中收付。国库集中的核心是国库账户集中，国库账户集中就是建立国库单一账户制度，各级政府财政部门只需在人民银行设立账户，通过“国库一本账”来管理全部的资金收支，财政资金的余额只保存在国库账户，代理银行不再有政府性资金账户和余额。因此，要改变现行国库单一账户体系模式为国库单一账户模式，取消在商业银行开设的各类财政专户和税款过渡性账户，对于按法律规定确需开设的财政专户，可以开设在人民银行国库部门，在国库单一账户下设立分类子账户，建立真正意义上的国库单一账户制度。这也是实施新《预算法》的内在要求，打造公共财政的客观需求和必然选择。

(二)建立人民银行国库直接办理国库集中支付业务模式。既然商业银行代理国库集中支付业务模式是在改革试点初期由于人民银行不具备直接办理国库集中支付业务条件下而采取的过渡做法，那么在条件成熟时应退出历史的舞台。目前，人民银行国库会计数据集中系统(TCBS)、财税库银横向联网系统(TIPS)和国库管理信息系统(TMIS)全面推广运行，所有人民银行国库机构均以直接参与者的身份加入了现代化支付系统，人民银行国库建立了相对独立、开放、直接的资金清算体系，具有大、小额现代化支付系统、同城票据交换、国库内部往来等资金汇划通道，国库资金汇划及结算方便、高效、快捷，能够实现“收入直达入库，支出即时到账”，这为人民银行直接办理国库集中支付业务提供了客观条件。所有集中支付业务可以由国库直接支付到最终收款人账户，不需要通过零余额账户支付、代理银行垫款、向国库清算等环节。人民银行国库直接办理国库集中支付业务，可以大大缩短资金流转时间，提高资金支付效率；而且有利于国库部门对财政资金的每一笔支出实施事前、事中监督，保障财政资金支出的合法性、合规性、合理性。同时，也可避免财政资金不能及时清算代理银行垫付资金的风险。

(三)完善非税收入收缴流程。取消非税收入专户或汇缴专户，非税收入缴款人直接将收入缴入国库单一账户，同时将非税收入纳入财税库银横向联网系统，采取电子缴税方式进行缴纳，实现非税收入实时入库，有效解决非税收入延解占压、入库不及时以及财政部门人为控制非税收入进度的问题，提高非税收入收缴透明度和运转效率。

(四)建立科学合理的财政资金监督机制。一是进一步强化人大对财政预算的监督和审查，提高财政预算编制的科学性和精细化。二是进一步强化人民银行国库、审计、财政内部的监督，按照各自职责权限形成各具优势、各有侧重的联合监督机制，从事前、事中、事后全方位对财政资金预算执行的全部过程和结果进行监督，提高财政资金的安全性、效率性。

参考文献：

[1]国务院办公厅.关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知[J].2001.3.15.

[2]财政部，中国人民银行.财政国库管理制度改革试点方案，2001.

[3]刘贵生.现代国库论[M].北京：中国金融出版社，2014.5.1.

[4]谭莹.国库集中收付制度改革待深化[J].中国金融，2014(14).

[5]周雪峰.进一步完善我国集中支付制度的思考[J].内蒙古金融研究，2014(4).

[6]高丽达.国库集中支付改革中存在的问题及对策[J].财经界(学术版)，2010(1).