城镇化融资视角下的城市发展基金：问题与对策——以湖南为例

刘　丽

(中国人民银行株洲市中心支行，湖南　株洲　412000)



城镇化融资视角下的城市发展基金：问题与对策
——以湖南为例

刘丽

(中国人民银行株洲市中心支行，湖南株洲412000)

摘要：在以土地财政加平台贷款为主的地方政府传统融资模式遭遇瓶颈的背景下，城市发展基金可以为地方政府提供长期的融资来源，较好地缓解其城镇化建设资金紧缺。文章在简要介绍了目前湖南城市发展基金发展概况的基础上，对其发展中存在的监管法规不完善、筹资成本和项目融资成本双高、退出难、蕴含风险因素较多等问题进行了分析，最后提出了一些对策建议。

关键词：城市发展基金；城镇化融资 ；地方政府

一、 引言

自《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》发布实施以来，我国新型城镇化工作取得了积极进展。但由于在“三期叠加”背景下，随着经济下行、“营改增”等财税改革政策的快速推进、土地出让收入锐减以及民生等领域刚性支出的持续攀升，地方财政增收减支压力明显加大；叠加国发[2014]43号文、国办发[2015]40号文、财综[2016]4号文等系列文件的出台，地方政府融资方式和债务约束渐趋强化等因素影响，以土地财政加平台贷款为主的地方政府传统融资模式遭遇瓶颈，城镇化建设资金保障成为了摆在各级地方政府眼前一个亟待解决的重要课题。

而作为产业基金模式之一的城市发展基金，因不仅具有股权融资性质，以服务城市建设为对象，而且还具有与城建项目的投资规模大、涉及范围广、建设周期长等融资特点相匹配的优势，可以为地方政府提供长期的融资来源，缓解地方政府城镇化建设资金的紧缺。同时，也因城市发展基金有政府信用作保障，能为银行等投资人带来长期稳定的收益。因此受到银行等投资人和地方政府的青睐，一经推出，便迅速发展成为了地方政府的一种新型融资模式。但由于目前城市发展基金总体仍处于起步摸索阶段，其在发展和运行中存在一些问题，值得关注并加以妥善解决。

二、 城市发展基金发展中存在的问题

(一)湖南城市发展基金基本情况

自国发[2014]43号文出台后，商业银行为转变以赚取存贷利差为主的传统经营模式，普遍加大了业务创新力度，不少银行都通过成立城市发展基金为政府基建项目等提供融资。从调研情况来看，截至2016年3月末，调研的省建行等8家银行均已经成立或正在积极筹备成立城市发展基金，共计已成立的基金29只、规模合计364亿元，正在筹备中的基金10只、规模合计303亿元，部分基金规模在百亿元以上。

(二)城市发展基金发展中存在的问题

1.缺乏统一监管和行业规范，相关配套政策待完善。目前，城市发展基金属于新的业务模式，监管政策以及监管部门的态度尚不明朗，仅财政部《关于印发政府投资基金暂行管理办法的通知》(财预[2015]210号文)对基金运作提供基本规范，但其他更为细化的配套政策缺失。主要表现在两方面：其一是基金税收问题模糊。按照税法规定，合伙企业股权投资产生的收益适应先分后缴的原则，但城市基金业务目前存在名股实债等问题，基金层面是否缴纳所得税等与税务部门的认定关系较大，存在一定的弹性，纳税额度的多少既影响客户的融资成本，也影响银行对城市发展基金业务的积极性。其二是银行出资比例不一。由于目前政策层面对于出资比例等均没有具体要求，而同行业在该领域竞争较为激烈，部分银行出资比例一再提高，基金运营风险增加。如省建行成立的3支城市发展基金中，银行出资比例在75%，招行、光大银行在筹备成立的基金中出资比例则都限定在80%；但由于同业竞争激烈，部分银行出资比例甚至高达90%，如省工行成立的城市发展基金中，其与政府出资比例为9∶1。

2.资金来源相对单一，基金筹资成本和项目融资成本双高。由于城市发展基金资金既能用于项目建设，也可作为项目资金本金，加之相对于传统平台贷款融资具有期限更长、用款灵活、财务优化功能更明显等特点，而目前城市发展基金中银行出资的资金来源较为单一，普遍为银行理财资金，资金来源缺乏竞争，且需要增加通道机构费用和管理费用。因此投资者对用于城市发展基金的资金收益要求普遍较高，从而形成了基金筹资成本和项目融资成本双高的局面。如华融湘江银行筹备设立的3支城市发展基金投资收益要求都在7.5%-8%之间。省建行设立的城市发展基金筹资成本在5.7%左右，项目使用的融资成本在6.5%左右；浦发银行成立的长沙城市发展基金的资金成本在5-6%左右，加上其他费用后，项目融资成本在7%以上；长沙银行的城市发展基金筹资成本在6.5%左右，项目融资成本达8.5%。

3.理论上退出方式多样，但实际执行中主要以回购为主，且存在诸多困难。城市发展基金在设计上充分考虑退出机制，理论上可以通过被投资人回购、投资人转让和被投资人上市三种方式退出，但在执行过程中，由于目前部分产业发展基金在上市退出过程中也面临股权置换难、产业整合难等问题，导致城市发展基金很难通过上市方式退出，而投资人转让在城市发展基金退出中较少涉及。因此，实际上我省目前的城市发展基金退出方式以回购为主，即劣后级有限合伙人回购优先级有限合伙人基金份额的方式，但这一退出方式至少存在两方面问题。其一是优先级有限合伙人出资比例过高，对劣后级有限合伙人回购资金要求较高。部分城市发展基金中优先级有限合伙人出资比例达90%，且基金规模较大，劣后级有限合伙人回购对资金实力的要求较高。以某城市发展基金为例，基金规模200亿元，劣后级有限合伙人某市城投出资20亿元，需要回购180亿元基金份额，而该市城投目前总资产在1137亿元，总负债660亿元，资产负债率为58%，其中流动资产和流动负债分别为343亿元和204亿元，近年来利润总额维持在4亿元左右，回购180亿元基金份额相当于其总资产的15.8%、流动资产的52.5%，面临的回购资金压力总体较大。其二是银行限定回购期限，加剧劣后级有限合伙人回购压力。如浦发银行长沙分行对设立的城市发展基金要求劣后级有限合伙人在8年内完成回购，进一步加大了劣后级有限合伙人的回购压力。

4.交易结构较为复杂，蕴含其中的风险不容忽视。城市发展基金业务涉及众多交易主体和交易环节，总体上较为复杂，加之运作欠成熟，隐含的风险因素相应也较多。一是法律风险。商业银行在落实基金担保措施中，无论是公益性项目还是非公益性项目，都要求将银行资金的本金及收益纳入政府一般财政预算并报同级人大审议通过，但这与国家预算法存在冲突，虽然部分地方政府或平台公司出具了相应的文件或承诺，但由于不受法律保护，一旦基金运作工程中出现政府违约等问题，基金将面临一定的法律风险。二是利率风险。城市发展基金投资期限较长(大多为5年左右)，且多数存在名股实债的问题，被投资方一般按固定利率支付利息，或采取前3年固定利率加未来浮动利率的方式支付利息，而基金筹资的的利率随行就市，根据市场利率波动，因此基金运营中可能会出现收益和成本价格倒挂的情况。三是流动性风险。基金投资的项目多而散，且公益性项目和盈利性项目参杂，部分项目未必能产生稳定的现金流，同时基金的资金来源主要是理财资金的滚动发行，一旦某期理财收益兑付或者发行募集出现问题，都将使基金运作面临较大的流动性风险。四是政策风险。由于城市发展基金尚处于起步阶段，很多地方还不成熟规范，若地方政府换届或相关政策变动等情形出现，极有可能造成投资项目贬值或中止，从而使得投资难以收回。

三、对策建议

(一)出台并完善相关法规，引导城市发展基金规范发展

要尽快出台并完善城市发展基金相关监管法规，明确城市发展基金的政策定位和税收问题。同时，对于地方政府出资或以平台公司名义出资的情况，要严格按照国家预算法、国发[2014]43号文、国办发[2015]40号文、财综[2016]4号文等相关规定，加强对城市发展基金的监管和引导，避免出现财政违规担保、地方债变相扩张、平台公司变相融资的情况。

(二) 积极引入社会资本参与，进一步优化基金股东结构

进一步放宽准入条件，健全税收优惠、财政贴息等政府补贴机制，广泛吸引保险、证券、基金、私募、民营企业等多种资本参与城市发展基金，以优化基金股东结构，降低基金筹资成本和城镇化建设项目融资成本，助推城市基础设施和公共服务设施建设。

(三) 完善基金退出机制，确保基金到期后顺利退出

由于目前城市发展基金通过被投资人上市退出难度较大，而投资人转让在城市发展基金退出中较少涉及，因此，目前应主要完善以被投资人回购为主的退出机制，扫清基金退出障碍。一方面，商业银行应在对不同项目应进行甄别的基础上，合理把握项目出资比例。另一方面，也应加强对企业的管理和扶持，督促其进行稳健性经营，以增强企业自身实力，避免道德风险的产生。

(四) 慎重安排基金规模和期限，降低不确定性风险的发生概率

商业银行在正式介入相关城镇化建设项目之前，应对项目进行考察和甄别，慎重安排城市发展基金规模和期限，并相应设计好在项目种子期、成长期、扩张期和成熟期等各阶段的投资比例。对于部分地方财政状况不佳、政府信用评价不高的项目，可要求劣后级有限合伙人提供担保或提供抵押物或以其投入的项目本金及其他可追加的项目收益权进行风险缓释，以减少不确定性风险发生带来的损失。

参考文献：

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