新常态下高校内部审计转型探讨

陕西理工学院 朱智鸿

新常态下高校内部审计转型探讨

陕西理工学院 朱智鸿

新常态下高校内部审计环境的变化，对内部审计质量、视野、方法手段带来了新的影响。内部审计作为高校治理体系的重要组成部分，需要在职能、定位、内容、范围、组织模式等方面相应地调整转型。通过对高校内审环境的调研分析，本文认为应正确处理好内部审计与高校、外部审计、职能部门等的关系及准确定位，并提出用审计需求确定审计供给、提升监督的精准力度、合宜地调整管理程度和监督角度、创新审计工作方式方法、探索审计成果新形式和加强成果利用等建议。

常态 高校 内部审计 转型

近年来随着经济进入新常态，高等教育再次迎来了重要的战略机遇期，由此高校内部的治理环境也发生了一些新变化。内部审计作为高校治理体系的重要组成部分，其定位、职能相应地也需要转型。笔者通过对高校内审环境的调研分析，试图提出在新常态下内部审计如何更好地发挥作用的建议。

一、新常态下高校内部审计环境特点

第一，中央反腐持续开展营造了良好的工作氛围。党的十八大以来随着中央反腐和“八项规定”的持续发力，国家财经纪律愈加严明，不敢腐、不能腐、不想腐的共识逐步在高校各级干部中形成常态。无论是遵守政治规矩还是敬畏财经法纪方面，都较以前形成了较好的遵章守纪的廉洁氛围。第二，现代大学制度的初步建立理顺了各种治理关系。为适应高等教育发展需要，近年来各高校纷纷建立了以大学章程为主要载体的现代大学制度，初步理顺和规范了大学与政府、大学与社会的关系。特别是通过加大高校内部治理结构的完善和改革力度，搭建了党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的治理架构。无论是宏观层面的议事规则、管理程序，还是微观层面的财经制度、教学科研制度、教辅后勤制度，都对各自工作领域的岗位职责、履职考核要求以及相互制衡关系做了精细化的制度安排，清晰地规划了高校内部治理脉络，厘清了党委、行政、学术、社会之间的治理界限，为各司其职、各负其责奠定了制度基础。第三，新的预算管理改革对各类资金使用的刚性约束不断增强。随着国家深化财税体制改革的深入推进和新《预算法》的实施，高校的预算拨款制度和预算管理模式相应也进行了调整和改进。无论是在宏观上完善各类资金分配的激励约束机制，加大内涵式发展的政策导向和项目支出的绩效导向，还是在微观上注重提升预算编制的科学性、准确性和精细化程度，都较好地规范了各类预算经费的执行、监管与绩效评价等工作。第四，高校内部各类经济活动逐步实现专门化和职业化。近年来，随着政府牵头搭建的各类公共资源交易平台的日臻完善，涉及使用财政资金的工程类和设备类的购买服务也日趋职业化。高校作为主要使用财政资金的法人组织，其内部的各类微观经济活动也逐步交由政府交易平台来监管。基建工程招投标由建设工程交易中心来统一招标，教学设备和后勤服务项目由政府采购中心来统一购买，其他的科研立项由专门的专家委员会来统一评审。第五，各类监督资源对高校监管逐步形成全方位多层次的监督态势。当下高校办学经费的来源除了政府投入主渠道外，学费收入、银行贷款、科研经费、社会捐赠以及校企收入等也注入了不斐的资金。显然，多元化的筹资结构驱使各个投资主体从不同角度对各类经费的使用形成了全面监管的合力。除了定期接受政府的全面审计，还不定期地要接受教育、财政、税务、物价、食（药）品、城建、环保、科技、银行等主管部门分门别类的检查监督。

二、新审计环境下高校内部审计工作变化

第一，审计文化氛围和执业环境有了较大改善。随着反腐深入推进，高校内部的廉洁氛围持续好转。审计作为监督利器，无论领导重视程度、内审工作地位，还是广大教职工对内部审计的认识、理解、支持和认可度都较以前有很大提高。在高校内部逐步形成了领导关心重视审计，群众了解关注审计，被审计单位支持配合审计的良好文化氛围和工作局面，审计监督的威慑态势初步形成。第二，对内审工作质量有了更高要求。高校蓬勃发展的大好形势，倒逼内部审计要不断提高工作质量。无论是工作理念的定位、职责的厘清、职能的拓展，还是审计技术手段的更新、组织模式的调整，都需要重新认真思考和流程再造。第三，内审工作视野不再拘泥于高校内部。高校在服务区域经济发展的互动过程中，同各个市场主体发生经济活动的频度越来越高。在开放性的办学氛围下，内部审计围绕资金流，势必会同校外各种属性的经济组织打交道，势必会同政府审计和中介组织配合发力，势必要接触各行业的工作规程和法律制度。这些新情况，就要求审计人员不能仍然埋头从资金和账簿里找问题，不能不学经济形势和教育政策，囿于高校内部圈子做业务。第四，常规内部审计项目日趋减少。根据高校实际，内审机构主要开展了财务审计、工程审计、固定资产审计、内控审计、和经济责任审计等几种类型。近年来由于政府监管力度加大，以及经济活动职业化要求，常规的一些审计项目逐步交给政府和社会中介来完成。高校财务预算执行情况的审计，一般每两年都要接受政府的全面审计。大型基建工程和小型维修项目，委托工程交易平台统一招标，工程竣工决算交由社会中介机构审核。各类教学设备和服务项目交由政府采购中心来统一采购。原来由高校自行组织实施的经济活动，交给政府和中介后，就执行相关的监管程序和规则。由于超出了内部审计的监督工作范围和职权，高校势必就要逐步退出这些领域。第五，对内审技术手段带来新的挑战。随着高校智慧校园的陆续建成，诸如学生管理、教务管理、科研管理、实验管理、图书管理、财务管理、档案管理等行政办公系统（OA）的运行，高校内部管理各层级基本实现了信息化、无纸化。面对信息技术的严竣挑战，部分审计领域已经出现了进不了门、打不开账的尴尬局面。无论是提高审计覆盖面，还是全面提升内审工作的科技含量和质量，都迫切要求对现有的审计方法手段进行全面革新。

三、新常态下高校内部审计工作完善建议

（一）正确处理好几个关系

（1）内部审计同高校关系。内部审计作为高校治理体系的重要组成部分，在确认和评价高校教学、科研、管理等履职活动，促进高校完善治理、增加价值和实现目标方面，同高校治理目标高度契合。众所周知，委托代理理论是审计产生的源泉，基于高校内部管办分离而产生的多重委托代理关系，内部审计必须要紧紧围绕高校的中心工作，着力解决好高校与下辖职能部门存在的信息不对称问题，工作上直接为高校负责。

（2）内部审计同管理部门关系。高校内部审计同管理部门分工职责明确，各司其职，各负其责。管理部门负责归口业务的计划制定、活动实施、资源使用、过程检查、效果评价考核等工作。而审计监督是对管理部门履职过程的再控制、再监督，不参与具体的管理细节，通俗而言即只看不干。但在保证受托经济责任的全面有效履行方面，管理与监督宗旨、目的相同，都是完善组织管理、实现组织目标路径的两个维度。内部审计要保持定力，做到帮忙不添乱，建议不参与，就位不越位，管理部门要主动作为不缺位，厘清监督责任与管理责任，防止职责交叉乱作为。

（3）内部审计同外部审计关系。高校部分经济活动审计交由政府和中介机构完成后，内部审计虽然不再作为监管的直接责任主体，但同政府、中介机构是协同配合关系，在业务上有着撇不清的相似性，在责任上有着无法割裂的连带性，在目标上有着本源的统一性。无论是哪种外审外包业务，内部审计都要把好第一关，更要把好最后一关，切实维护好学校利益，为校守责、为校服务。所以必须清醒认识到，对高校而言内部外部两种审计资源是手段与目的的统一，内部审计要发挥好统筹协调作用，充分利用政府审计的权威性、中介审计专业性，共同效力于高校治理。

（4）内部审计监督与服务关系。内部审计不能只为监督而监督，审计监督与服务的关系，是辩证统一的关系，不能生硬割裂其内在逻辑联系。审计监督的过程，也就是服务的过程，要把审计监督寓于服务之中。要通过对高校内部控制的评价和管理审计、专项审计、效益审计、经济责任审计等，把评价的情况和审计过程中发现的问题进行深入研究并分析原因，提出合理化建议，促进内控制度的完善，为高校管理层决策当好参谋。

（二）需进行准确定位

（1）要着力于监督各类经济活动在遵章守纪的轨道上运行。内部审计通过着眼于审查督促高校内部财务管理、基建工程、设备采购、科研经费等各类经济活动的履职尽责情况，客观准确地揭示过程管理中不符合财经法纪的行为、效果和态势，突出问题导向，才能在履行监督职能的同时，促进各项工作在合法合理的轨道上运行。只有聚焦监督主业，提升审计监督的隐性价值，营造出监督无处不在的廉洁声势和威慑态势，内部审计才能有所作为，才能在高校赢得一席之地。

（2）要着力于参与高校治理为各类决策提供专业咨询。内部审计依托熟悉财税业务、政策法规的专业优势和地缘优势，通过着眼于协助化解高校治理过程中的重点、难点、热点问题，及时梳理反馈相关部门可能会遇到的问题与困难，并提出具有建设性的防范违纪风险和规避政策误判的意见和建议，才能体现内部审计为组织增加价值的更高属性。只有将内部审计有效地嵌入高校治理决策系统，切实为各项工作提供精准的服务咨询和专业智力支持，才能提升内审服务层次，使其更具职业生命力。

（3）着力于加强内部控制防范廉政风险。内部审计通过着眼于对权力运行的跟踪监督和制约，确保权力不被滥用或被异化为谋利的工具，使之高效廉洁运行，才能发挥作为内控利器的纠偏、自稳作用，权力才能服务于实现组织的目标价值。只有弛而不息地加强权力在各种资源的分配、管理和使用的过程控制，督促相关部门制定权力清单和责任清单，列明各个环节可能出现的廉政风险薄弱点，内部审计才能从经济监督上升到政治监督高度，为营造守规矩、讲程序、勤作为、敢担当的清朗审计文化氛围发挥更大的作用。

（三）需关注几个着力点

（1）要用审计需求来确定审计供给。长期以来，内部审计在财务管理、基建工程、设备采购以及干部经济责任等方面开展了卓有成效的审计监督。毫无疑问，这些领域是内部审计的主战场。但是细究原委，就会发现这些审计项目的选取以及审计目的大都源于内审机构站在自身角度的工作安排，未必契合高校领导层、教职工所关心关注的重点、热点，由此形成的审计成果可能会是审计人员的孤芳自赏，自然就达不到审计服务目的。为此，要用审计需求来确定审计供给，可以通过校园网、座谈会、问卷调查等形式开门纳谏广泛征询审计意见，同时结合上级部署和高校中心工作选准内部审计项目。重点遴选对高校全局工作有重大影响、与教职工民生利益有重大关切的项目，遴选通过审计能够明显提高经济活动效率、效果和效益性的项目，遴选在现有审计资源、审计环境、审计覆盖面允许的情况下，能够切实可行的项目。

（2）不断提升内审监督的精准力度。目前开展的常规审计中，财务审计着重了解预算宏观执行情况，工程审计着重审核竣工决算造价，设备采购审计着重监督形式程序，干部经济责任审计着重披露经费支出明细。因此，这种监督状态多是面上的关注、节点的关注和形式上的关注，已经不符合当下审计时空全覆盖的精细化要求，必须要在“精”和“准”上下功夫。所谓“精”，就是要在技术手段上对审计项目审深、审实、审透，见人见事见物。所谓“准”，就是要在审计监督方向上找准问题的症结要害，一针见血，剥开现象看本质。具体而言，财务审计更应关注自由裁量权较大的经费使用情况，见凭证见发票见签字。工程审计，更应关注合同执行、设计变更和经济签证等过程管理本身的真实性和内在逻辑性，确保形式的合规与经济实质的统一。设备采购审计，更应关注设备本身技术参数、品牌要求和售后服务有无涉嫌垄断和排他。干部经济责任审计，更应关注干部履职情况的主观努力程度和所负责任的相关性。

（3）适时适度地调整管理程度和监督角度。审计实践表明，监督关口适时适度前移，通过参与具体的管理策划、组织控制、检查验收等细节活动，虽然能较全面了解管理的背景、现状和预期等，相对较好地监控管理，降低审计风险，但独立性必然会受到部分程度的削弱。此时内部审计犹如既是裁判员，还是运动员。所以必须要跳出事务性的管理细节中，游离于管理系统和内控环节之外，适时地对管理的程序、活动的组织、效果的测评等进行检查并督促。同样，职能管理部门出于专业技术储备不足，对经济管理活动的驾驭能力不强等原因，可以引进外界智力资源为其所用，但作为管理活动责任主体的地位不能偏移，该管的事必须全程负责，该接受监督的要诚心诚意接受审计。通过审慎拿捏管理程度与监督角度，找准管理的关键点和审计监督的切入点，做到宏观与微观相结合，监督形式与管理实质相结合，使经济活动有理有节地规范高效运行，共同服务于增加高校价值的目标。

（4）创新内部审计工作方式方法。为适应高校内部审计工作环境的变化，就要改进审计方式方法，高位推动，运用大数据分析、实施大项目审计、构建大格局审计。在审计范围和对象上，不能仅局限于货币资金的管理与使用，要提高审计站位，拓展审计视野，应着眼于经济活动的立项论证、经费预算、运行模式、监管制度、绩效评价以及退出机制等。在审计程序方式上，除了做好传统的以资金监管为主线的审计取证工作，还要搜集上级批复、资料、数据、影像视频等，以此核信息、察实情，综合研判、梳理、考量。在审计方法手段上，要积极借鉴大数据分析等计算机技术，破解部门之间的信息不对称现象，通过捕获、挖掘、分析有价值的审计线索，提升审计信息化水平和工作效率。在审计项目安排上，可以沿着资金流、信息流，将涉及到的相关职能部门和二级院系纳入同一个项目的审计范围，绑定“条块”管理的连带责任，切实保证审计的全覆盖和整体质量。在审计资源的配置上，整合政府审计的权威性、社会中介审计的专业性和内部审计的地缘优势，财务审计由政府审计为主，工程审计外包给社会中介机构完成，固定资产、经济责任、内控评审交由内部审计来完成，最大限度地实现审计资源的最佳匹配。

（5）探索审计成果新形式和加强成果利用。新常态下的内部审计，由于要对传统的查账纠弊等事后监督形式转型，审计成果自然也就不应拘泥于中规中矩的几段论。审计成果形式可以是审计报告、情况反映、整改通知、专业咨询报告、审计要情、审计建议书或专题汇报等多种形式，不拘一格。各种成果形式旨在以最简洁明了的语言客观叙述各项工作取得的成果、存在问题及原因、改进措施或建议等，使主管领导或有关部门能够直截了当地看清问题的实质。亦即哪种成果形式便捷有效能促进工作，就采用何种形式。同时，要以实践整改、促进、服务、问责为出发点和落脚点，加强内部审计成果的转化利用。要紧紧围绕管理过程的核心环节、关键节点、落实难点、取得成效和学校关切，通过对证据链材料的提炼综合，以点带面、切中要害反映大事要情，坚持问题导向，提出涉及体制机制层面的建议，将审计成果转化为提升高校治理能力的软实力，上升到推进高校发展管理意志的高度，为领导决策、部门开展工作提供可靠、可行、奏效的依据。还要主动与教代会、纪委、组织和人事部门联系，借助教代会质询、纪委问责、组织考核、人事述职形成的合力来推动审计成果的落实运用。加快内部审计转型，是经济新常态下高校治理能力、治理体系现代化和审计内涵与职能拓展的内在要求。作为审计工作的新常态，只有牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，创新审计方式，提升精细化审计力度，才能更好地发挥“经济卫士”的作用。

［1］刘新：《经济新常态下内部审计价值的提升》，《中国内部审计》2015年第12期。

［2］郎付山：《内部审计在高校治理中的增值效应思考》，《中国内部审计》2015年第10期。

［3］朱智鸿：《完善高校经济活动管理与审计监督制度问题探析》，《陕西理工学院学报》（社科版）2007年第3期。

（编辑 周谦）