刍议军队预算制度改革优化

丁兆忠，李照春

（军事经济学院学员旅，湖北　武汉　430035）

刍议军队预算制度改革优化

丁兆忠，李照春

（军事经济学院学员旅，湖北武汉430035）

当前我军的预算方法主要是零基预算法，它体现了效率优先的特点，弥补了基数预算方法编制项目预算的不足等，但也有其自身的缺陷，主要在于不具有动态连续性。现代战争所需要的高技术含量的大型武器装备研发周期、军事人力资本形成的周期一般都比较长，这正是零基预算所缺乏的，必须研究并加以改进。

预算制度；改革；研究

一、引言

我军2001年预算制度改革，实现了“基数预算”向“零基预算”的变革，对于提高军事资源配置和使用效率发挥了重要作用。当今军队体制改革导致了预算革命性的变化，然而并没有割裂军队预算管理的历史联系，显然过去年度预算的许多经验、程序与方法都是可以继承运用的。当前我军的预算方法主要是零基预算法，它体现了效率优先的特点，弥补了基数预算方法编制项目预算的不足等，但也应看到其自身的缺陷，主要在于不具有动态连续性。零基预算法强调每年将全部支出项目重新进行审查，考虑其存留和提供经费的多少，会造成注意力过度局限于眼前，而忽视对长远计划和长期项目的全面考虑，会导致预算短期化的危险。现代战争所需要的高技术含量的大型武器装备研发周期、军事人力资本形成的周期一般都比较长，这正是零基预算所缺乏的，必须加以研究，并对军队预算制度进行改革优化。

二、当前我军预算制度存在的问题

我军目前的预算体制和预算制定中的“基数切块”，从实践结果看，确实存在一些缺陷，如预算制定中的“条块”分割；预算与规划、计划结合不紧密；预算制定机构不科学等等。

1、预算制定“条块”分割，缺乏集中统一

一方面，军队分别向中央政府和地方政府有关部门编报预算，导致中央和地方政府对军队多渠道拨款。其中一部分是中央和地方财政部门直接对军队拨款，另一部分则是政府有关主管部门对军队业务部门拨款。尽管这些拨款都来源于财政，但因有一部分分散在政府有关部门的预算中，就会出现中央和地方政府预算难以充分地反映对军队的资源投入总体情况，难以反映军事资源配置情况，不利于分析与考评军队建设的长期规划和宏观效果。多头编报预算、多头拨款，造成部分军费难以纳入年度总预算和单位预算，且不利于各项建设的统筹规划和绩效考评。

另一方面，纳入年度总预算的部分，没有解决好单位预算和分项预算制定中集权与分权的关系问题。目前我军对经费管理采用四种管理办法：专项管理、指标管理、标准领报、定额分配。对于专项管理经费，要实行专项预算、专项请领、专项决算，最终的预算权集中于军委机关各业务部门，军兵种及其各级部队党委没有再分配或改变用途的权利。因此，不纳入其单位预算。对于指标管理的经费主要是生活费，这部分虽然纳入单位预算，但由于各级党委基本没有调剂权，也就谈不上拥有预算权的问题。对于标准领报经费，标准由军委和军委机关制定，军兵种及其以下部队按照标准与实力的乘积领报预算，其中，按标准领报的公务费和机动费通过单位预算安排使用；按标准领报的事业经费中，只有军兵种党委对补助标准部分有5%的调剂权，其余的则先由事业部门制定分项预算后，再纳入单位预算。对于分配经费，包括对下分配部分和本级使用部分。对下分配部分的预算权也在事业部门，其中军兵种党委对本级留用部分有5%的调剂权，其余的则先由事业部门制定分项预算后，再纳入单位预算。

因此，各级党委的预算权仅限于公务费、机动费，有事业经费调剂的党委还包括调剂经费部分。这样，单位预算基本上只是分项预算的汇总，不仅难以综合平衡，而且还不能反映本单位的全部经费支出情况。

2、预算与规划、计划结合不紧密，缺乏中长期考虑和系统分析

我军目前的预算编制采用零基预算。这种预算方法高效，精确。随之带来的问题是难以使预算制定与军队发展长远规划、中期建设计划的制定紧密结合，缺乏中长期考虑和系统分析，容易产生军费分配中的年度分割、“条块”分割。

一方面，在“零基预算”的情况下，无论是军队发展长远规划的制定，还是军队建设中期计划的制定，基本不受预算的约束。这样一来预算的制定就多了些随意性，少了长远的规划建设。如果预算编制基本脱离了规划与计划，相应的职能机构自然缺乏联系，加大了预算制定与规划、计划制定的分离程度，就会造成注意力过度局限于眼前，而忽视对长远计划和长期项目的全面考虑，导致预算短期化的危险。而现代战争所需的高技术含量的大型武器装备研发周期、军事人力资本形成的周期一般都比较长。比如，20世纪80年代美军新型武器装备系统采办平均周期为132个月，2000年约为99个月，2010年为51个月；印度军官平均受训时间为7年，美国培养1名将军需要25年左右时间。由于最关键的两个战斗力生产要素形成的周期性规律，决定了军队建设资源必须要长期源源不断地投入，保持投入的连续性，围绕军事战略形成可持续军费投入机制。

另一方面，军队建设中长期计划的制定过程也是运用系统分析或成本效益分析方法，对达成政策和战略目标的多种方案进行论证、分析和对比，筛选出费用少而效益大的计划方案的过程。如果在预算制定中缺少了中期计划或与之脱节，不仅预算质量难以保证，而且也不利于军队建设的整体协调。同时，由于预算制定与军队建设中期计划的制定结合不紧，年度总预算只好将军费“切块”分配，不利于军兵种及各级部队建设的整体协调与发展。

目前，军队有五年的各类发展计划以及五年预算方案，但是否与规划结合得很好就难说了，因为许多规划不细致，缺少论证评估，个别领导说了算的情况还很普遍，往往重视领导意图，计划中的领导意图与规划中的领导意图都可能偏离规划的客观要求。

3、预算机构设置不科学，不利于总揽全局和协调关系

在现行的预算体制下，年度总预算和军兵种及各级部队的单位预算由本级后勤财务部门编制，而各级分项预算由事业部门编制。由于后勤财务部门在军队的行政组织结构中所处的地位，以及单位预算和分项预算编制的上述分工，不仅会导致预算制定的“条块”分割，而且也难以体现年度总预算和单位预算制定的相对“超脱性”，不利于总揽全局、协调关系、制约分项预算。

国防部门的行政组织结构是一种典型的“科层组织”，每一个机构能够发挥什么样的作用，从根本上取决于其所处的能级。如果财务部门隶属于后勤系统，就表明其只是为各业务部门提供财务勤务保障的机构，根本无法成为军委和各级党委理财的综合部门。正因为如此，各业务部门向本级党委及后勤财务部门索取经费管理权，包括经费分配与使用的预算权无可厚非，从而使军兵种及其各级部队的财务部门编制的单位预算基本是各分项预算的汇编。

后勤财务部门在军队行政组织结构中所处的地位，不仅决定了它在编制单位预算中难以总揽全局，全面贯彻军委和本级党委及首长的意图，而且在分配经费中还可能受到部门利益的干扰，难以以全局的利益为重，难以协调好各方面的关系，影响年度总预算和单位预算的综合、平衡和协调作用。按照现行有关规定，年度总预算由军委后勤保障部编制，经军委后勤保障部审查后报军委审批；单位预算由本级后勤财务部门编制，经同级后勤部审查后报单位党委审批。由于在军委后勤保障部与军委之间、财务部部门与单位党委之间隔了一层，即使由军委后勤保障部的一名副职分管财务部门的工作，也难以掌握全军和本单位的全面情况，更不能由预算编制部门直接向党委发表意见。在编制预算时，还需要由分管后勤的单位首长和后勤部的首长给财务部门传达党委的意见，预算编制者对军委或党委的全面意图和各方面情况的把握，无论在时间上还是在深度上都难免受到一些局限。财务部门作为后勤部的一个部门，其编制的单位预算还要首先经过后勤部审查，在司、政、后、装的格局中，各自都有获取利益的途径，后勤部自然会将注意力集中在预算上，从而影响到单位预算安排经费的公众性和客观性。

三、军队预算制度改革优化的具体措施

1、建立专业、统一的预算编制机构

可以将原隶属于后勤财务和装备财务系统的预算职能分离出来，将预算环节独立化，对后勤财务、装备财务内部现有机构职责进行调整，使分散的预算编制职责集中起来，组建隶属于军委和各级党委的专职预算编制机构。作为辅助军委和各级党委预算编制审批的常设机构，该机构的主要职能包括：根据国防政策与军队建设发展规划计划，参与制定全军或本级的中期建设规划；参与审议事业部门上报的分项预算建议方案；指导和监督下级单位编制单位预算；综合处理来自各方面的预算信息，综合平衡事业部门分项预算，设立专职的预算编制机构。一方面是为了使预算编制过程更专业化，防止预算编制权对各级党委领导权的过分依附。另一方面，可以适应预算编制权与预算执行权相对分离的要求，使预算编制环节与预算执行环节可以相互制约与协调，从而提高预算编制的科学性。

2、探索预算编制与执行相分离制度

预算编制执行机构分离我军长期以来财务部门多种职能并存。财务部门既是预算的编制者又是预算的执行者，难以在预算的编制和执行之间形成有效的制约机制，从而影响了预算约束作用的发挥。因此，必须设置专门的预算编制职能机构。预算编制是一项庞大复杂的系统工程，要系统考察各个事业部门的具体情况，合理审核各个部门的预算申请，最后汇总编报预算。本文建议将预算从财务工作中独立出来，设置单独的预算机构，专门负责预算编制工作。这种做法一方面可以集中高素质的专业人才专职预算编制，保证预算质量；另一方面可以有效解决预算编制、执行“两张皮”问题。

3、强力推进预算绩效改革

推行基于绩效的军队预算制度改革，首先要构建科学的绩效评价体系，确定绩效目标并分解成多层指标，制定各个指标的标准，这是整个预算制度改革的难点和核心部分；其次以绩效为牵引编制预算，推行预算编制绩效牵引制度，运用绩效预测和成本收益分析完善预算编制内容；再次对预算执行情况组织实施绩效评价，撰写绩效报告，并合理运用评价结果。在整个过程中绩效信息的掌握是关键，所以必须健全绩效信息沟通和反馈机制，以改善信息不对称的状况；最后完善相关配套措施。

［1］朱连清、李银华、尹志勇、胡文贤：论深化军队预算制度改革［J］.军事经济研究，2010（6）.

［2］陆顺新：构建双轨制财务保障体系深化军队预算与资金支付相分离制度改革［J］.军事经济研究，2012（7）.

［3］孙锐锋、付瑜、戴雪娇：军队经费预算与资金收付相分离制度改革的几点建议［J］.当代经济，2014（6）.

［4］殷道利：军队预算制度改革的路径选择［J］.军事经济研究，2007（3）.

（责任编辑：徐悦）