中国土壤修复资金融资机制国外借鉴探讨

伍春晖谢　飞

（1、金肯职业技术学院，江苏　南京　211156

2、江苏省环境科学研究院，江苏　南京　210000

3、江苏省环境工程重点实验室，江苏　南京　210098）

中国土壤修复资金融资机制国外借鉴探讨

伍春晖1谢飞2、3

（1、金肯职业技术学院，江苏南京211156

2、江苏省环境科学研究院，江苏南京210000

3、江苏省环境工程重点实验室，江苏南京210098）

本文借鉴国外土壤修复的研究成果和经验，分析国内土壤修复资金融资现状，指出我国土壤修复资金来源单一性的原因，提出建立符合我国国情的土壤修复资金融资机制，为我国土壤修复政策制定、资金融资管理提供决策参考。

土壤修复；现状；融资；机制

一、引言

近20年来，伴随我国工业经济快速发展，土壤污染日益凸显。2008年以来，全国已发生百余起重大污染事故，包括砷、镉、铅等重金属污染事故达30多起［1］。2014年《全国土壤污染状况调查公报》表明：全国土壤总的超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%，土壤镉超标率7.0%，重污染企业及周边土壤超标点位36.3%，固体废物集中处理处置场地土壤超标点位21.3%。这引起了政府各部门的高度重视，先后出台了《场地环境调查技术导则》、《场地环境监测技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》和《污染场地术语》等5项污染场地系列环保标准，《土地污染防治行动计划》也即将实施。中国环保产业协会重金属污染防治与土壤修复专业委员会于2013年4月成立，作为沟通土壤修复企业与政府之间的纽带，专业委员会的成立必将推动土壤污染治理走上快车道。土壤修复市场巨大，据初步估算，若要修复全部已调查出的受污染土壤，保守估计需达万亿资金，但是如此庞大资金由谁来提供，资金筹措机制不解决，必然会阻碍我国土壤修复进程。国外土壤修复起步于20世纪70年代，在土壤修复方面已经取得了较大的成效，在资金筹措方面也积累了许多成功的经验和做法。本文借鉴国外的研究成果和经验，从国内土壤修复资金融资现状入手，针对存在的问题，提出切合我国国情的土壤修复资金融资模式，以期在创新思路、创新机制上有所改善，从而为我国土壤修复政策制定、资金融资管理提供决策参考。

二、国外土壤修复资金融资机制

1、美国

美国按照“污染者付费原则”，污染土壤修复治理的资金主要由污染的责任方承担；在无法确定责任人的情况下，修复资金由“超级基金”来承担。另外，由于污染场地及设施所有者需要负担土壤修复的连带责任，这就造成人们回避可能带有污染问题的土地开发的情况。为了应对这种现象，美国提出了“棕地开发”的土壤污染管理模式，在这种模式下，国家将受到污染而没能得到有效开发的土地出售给企业，并提供各种补贴和政策优惠，鼓励企业进行土壤修复和土地开发。这种方法增加了企业参与土壤污染修复的积极性［2］［3］。

美国超级基金的资金来源主要通过以下几个渠道：一般财政拨款；针对石油和化学产品征收的专门税；针对年收入在200万美元以上的企业征收的环境税；向违反《超级基金法》的相关环境责任公司及个人征收的罚款和惩罚性赔偿金；从污染责任方收回的场地修复成本以及基金的利息收益。但是1995年12月31日以后，美国对石油和化学产品征收的专门税和对年收入在200万美元以上公司所征收的环境税一直没有得到再授权，因此一般财政拨款成为支撑基金的主要来源。另外，美国也提供政府赠款和贷款、税收优惠以及环境保险等其他资金来源对基金进行补充。

2、英国

英国在《环境保护法案》中针对土壤污染修复的责任认定和资金机制做出如下规定：地方授权机构负责调查和识别污染场地，并根据一定的程序确定污染场地，污染场地调查和识别的费用由纳税人承担；污染场地修复费用按照“污染者付费”的原则由污染者承担，在污染者无法找到的情况下，修复费用由纳税人负担。除政府用税收承担污染场地修复的成本外，地方授权机构和英国环境署也可以获得其他资助来调查和修复污染。如在英格兰，英格兰地方授权机构可以通过提交标书的形式向环境、食品及农村事务部（DEFRA）的“污染场地资助计划”申请经费用于污染场地的调查和修复；在威尔士，威尔士议会政府（WAG）管理一项独立的基金程序用于调查和修复威尔士的污染场地，地方授权机构和威尔士环境署可以向其申请资金。另外，DEFRA为英国环境署提供资金支持每年一次的特殊污染场地修复计划［2］。

3、日本

日本在土壤污染管理方面分为农用地和城市工业场地土壤污染两种情况。农业用地的污染修复由政府组织实施，费用由污染者承担。对于城市用地污染，采取“以污染者负担”原则，规定土地的所有者以及污染者有义务采取必要措施。如果污染是由土地所有者之外的其他人造成的，土地所有者在实施污染治理等措施后，有权要求污染者承担费用。若无污染造成者或无法确定污染造成者，土地所有者等则被要求修复污染土壤，但地方政府会根据《土壤污染对策法》的规定为其申请土壤污染对策修复基金。另外，如果土壤污染治理等措施需要资金数额较大时，政府组织还会对土地所有者或实体施行税制优惠政策［2］。

2002年，日本环境省根据《土壤污染对策法》建立了土壤污染对策修复基金，指定公益财团法人日本环境协会为指定支援法人。指定支援法人于2003年制定了土壤污染对策基金业务方法，通过政府补贴和民间出资（捐赠）设立基金，由日本环境协会管理基金的运营收入及支取，执行扶持款项拨付。民间出资（捐赠）采取以下四个方式：通过购买污染土壤运出管理联单出资；通过实施土壤环境修复工程出资；通过由认定调查机构实施调查出资；赞成基金事业宗旨的捐赠。该基金的资助对象需满足三个条件：依据法律进行调查，调查结果显示要划定为“需要修复的区域”且被要求采取污染治理等措施；污染行为者不明或不存在；符合费用负担能力方面的标准。

三、国内土壤修复资金融资现状

我国土壤修复起步较晚，自2004年北京市宋家庄地铁工程施工工人的中毒事件后，我国工业污染场地的环境修复才有实质性进展。2005年上海为筹备2010年世博会，专门成立了土壤修复中心对世博会规划区域内的原工业用地污染土壤进行处理处置，加速了我国土壤修复步伐。2013年国务院办公厅印发的《近期土壤环境保护和综合（行情专区）治理工作安排的通知》要求开展土壤污染治理与修复试点示范，全国启动42个土壤修复示范项目，其中政府项目19个，企业项目23个。据资料统计，从目前已披露的16个项目总设计资金量约为6亿元，资金来源几乎全为政府专项补贴资金，这暴露出我国土壤修复资金来源的单一性。分析其主要原因：一是由于历史原因，对土壤污染没有足够的重视，相应法律法规不健全，造成责任主体不清；二是土壤修复市场盈利模式单一；三是没有建立完善的资金融资制度及其配套方案。

四、中国土壤修复资金融资机制对策建议

1、确立污染场地管理原则

国际经验表明，全面彻底的场地修复资金是十分巨大的，对于我国大量污染场地亟待修复的情况，首先应确定基于“风险管理的修复目标原则”，而非对一个场地进行彻底完全的修复。

另外，大量城市污染场地是国家产业布局、城市战略转型进程中企业搬离城区产生的，大部分是历史久远的国营或国有企业，也有少量的小型私营企业。这些企业现在要么已经破产或资不抵债，要么几经转手，要实现责任界定和追责历史污染者，困难可想而知。从另一个角度来看，这些城市污染场地往往处于城市中心地带，具有巨大增值空间。因此，可以考虑分两步走：第一步是清理责任主体不清的场地。对由于历史原因造成责任主体不清的场地实施“谁受益谁付费原则”；第二步建立土壤管理档案。对经修复后再开发的场地或新开发场地建立土壤污染物档案，明确责任主体，实施“污染者付费原则”。

2、建立土壤修复基金及程序

通过《中华人民共和国环境保护法》建立土壤污染对策修复基金，成立执行机构，对土壤污染对策修复基金进行管理，制定基金资金来源和支付条件。

资金来源可以考虑以下几个方面：政府拨款；污染企业征收的排污费；向责任人追回的治理费用；逃避承担相关环境责任的公司及个人的罚款；当地社区和居民的集资；公益捐助和基金利息。基金使用条件：污染场地调查和识别的费用；原始污染者无法确定，或其污染者没有能力支付修复费用时的污染场地。

3、市场化筹资资金

探索BOT模式（Bulid-Operate-Transfer）［4］，即“建造—运营—移交”方式，在土壤修复中应用这一模式，有助于解决政府财政投入的有限，提高土壤修复效率。土壤修复BOT模式可以采用以下步骤：成立项目公司；为项目融资；项目实施建设；项目投入经营，获得收益；项目出让转移。采用BOT模式可以解决资金来源的难题，以未来收益作保，便于项目融资，土壤修复成本在政府与企业之间分摊，土壤修复企业可以从项目运营中获得盈利，积极性会提高。

另外，对于农村土地修复，可以借鉴重庆市将农村污染场地修复纳入地票交易制度体系，运用地票交易制度解决一部分农村污染土地修复的融资问题。

4、建立环境责任保险制度

环境责任保险就是以被保险人造成环境污染，依法对造成的污染后果承担赔偿责任为对象的一种责任保险［5］。环境责任保险有助于扩大污染治理参与主体，为落实环境责任提供充足资金保障，同时可以分散企业环境风险，减少政府污染治理的负担，可谓一举多得。因此，根据我国实际情况，应建立以“强制责任保险为主、自愿责任保险为辅”的制度，对产生重金属、有机污染（石油、化工、焦化）、持续性有机污染物（POPs）和电子废弃物等行业可能造成的土壤污染实行强制保险，对其他行业实施自愿责任保险。

［1］王兴润、颜湘华等：美国超级基金制度与国内污染场地评估案例［M］.北京：中国环境科学出版社，2014.

［2］龚宇阳：国际经验综述：污染场地管理政策与法规框架［R］.世界银行：可持续发展——东亚及太平洋地区研究报告，2010.［3］Mark Reisch，David Michael Bearden.Supofund fact book［R］.Washington DC：Congressional Research Service，1997.

［4］鲍海君：土地开发整理的BOT项目融资研究［D］.浙江大学，2005.

［5］林朝晖：环境侵权及其救济［D］.清华大学，1999.

（责任编辑：胡冬梅）

江苏省高校哲学社会科学研究项目，土壤污染修复的可持续性筹资管理研究，编号：2015SJD304。