基本公共服务均等化绩效评价思路探究

2016-12-27蒙圆圆

财政监督 2016年13期

●蒙圆圆

基本公共服务均等化绩效评价思路探究

●蒙圆圆

基本公共服务是指在一定的经济条件下和发展时期内，由政府主导提供，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。基本公共服务均等化则是保障所有公民都能够享有一定标准之上的基本公共服务。目前国内学者对基本公共服务均等化水平评价的研究中多着重于从财力供给均等、结果大体相等的角度构建指标进行评价。本文在已有研究成果的基础上，探究区域基本公共服务均等化绩效评价思路，并探索性地构建了基础教育绩效评价指标体系。

基本公共服务投入结果均等执行效果均等服务结果趋等绩效评价

基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应的，全体公民都应公平、普遍享有的公共服务。公共服务是指政府为促进社会公正与和谐而为全社会提供的平等的公共服务，根据所要满足的公共需要的内容，可分为政权性公共服务、社会性公共服务、经营性公共服务。社会性公共服务即基本公共服务，主要包括社会就业、社会保障、教育、卫生医疗、文化教育等直接关系到人的发展这一根本需要的服务，是公共服务中最基本、最应该优先保证的部分。根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，基本公共服务的范围包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。基本公共服务水平直接关系人民群众最关心、最直接、最现实的利益，对基本公共服务均等化的研究，有利于推进基本公共服务均等化水平的提高，缩小地区间、城乡间差距，推进社会公平建设。

一、基本公共服务均等化评价的现有研究

基本公共服务均等化，是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。现阶段国内学者对基本公共服务均等化水平综合评价的研究尚不多，主要有：北京理工大学杨东平（2003）从入学机会、教育过程和学业成就三方面建立了基础教育公平的评价指标；复旦大学刘宝教授（2009）从服务筹资、服务资源、服务提供、服务结果4个维度建立了基本医疗卫生服务均等化评价指标；中国人民大学安体富教授（2008）建立了社会保障指数、公共安全指数、基础教育指数、环境保护指数、科学技术指数等指数进行评价和测度；武汉大学刘成奎（2011）从城乡社会保障指数、城乡公共卫生指数、城乡基础教育指数、城乡基础设施指数等指数构建了城乡基本公共服务均等化指数，并进行了实证分析；中央财经大学李剑（2011）构建了投入、能力和效果三类指标的综合指标进行基本公共服务均等化的整体评价。

从以上基本公共服务均等化水平评价指标体系的研究来看，现有研究从单一维度评价转向多维度综合评价，如安体富、刘成奎等均是建立了多维度指标综合考察区域间的基本公共服务均等化水平。但是，现有研究的指标体系也存在一定的局限性。例如：以《城乡基本公共服务均等化指标体系研究》一文构建的城乡基本公共服务均等化指数来看，其指数采用几个核心指标并将指标无量纲化，适合横向对比。城乡基本公共服务均等化指数详见表1。但就其指标构建逻辑而言，城乡社会保障指数、城乡公共卫生指数、城乡基础设施指数的指标衡量的结果均等，而城乡基础教育指数的单项指标考察的是财政投入均等，指标构建逻辑不具备一贯性。此外各方面指标均从单一维度考察，也较难实现各方面指标均等化水平的全面性。

表1 各地区城乡基本公共服务均等化指数

《基本公共服务评价指标体系研究》一文构建了投入、能力、效果三类指标的综合指标体系，一定程度上克服了指标单一维度的局限性，其构建的基本公共服务评价指标体系详见表2。但它在指标类别划分上定位不清晰，“投入类指标是指提供公共服务领域的投入水平，能力类指标是指提供某种服务所具有的相关软硬件能力”，软硬件能力应该是财政投入的方向与建设目的之一，能力是投入的结果，应该归为效果。从具体指标来看，投入的定义太窄，局限于财政投入，还可进一步考虑政府提供公共服务的执行投入、管理投入等。

表2 基本公共服务评价指标（部分）

二、基本公共服务均等化绩效评价思路

绩效评价是基于预算绩效管理理论，运用指标、标准，对事物的过程和结果进行客观、公正的评价。在对基本公共服务均等化水平进行绩效评价之前，本文首先对基本公共服务均等化进行分析。

如前文所述，基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。对其内涵，学者们有不同见解，大致可归纳为两种，投入均等与结果平等。所谓“投入均等”，强调的是不同区域的基本公共服务建设的财政投入，包括中央财政投入及地方财政投入，是否均等。所谓“结果平等”，强调的是不同区域的百姓享有的基本公共服务水平是否大致均等。但在衡量基本公共服务均等化水平时，还需考虑财力投入及结果均等以外的影响基本公共服务提供结果的关键因素，比如地区成本、政府行为偏好。从基本公共服务均等化的实现路径而言，基本公共服务供给的均等化与政府行为有效性合力才能实现基本公共服务效果的均等。现有研究中对基本公共服务均等化的评价，如上文所述，一般从投入均等及结果平等出发。以下将从预算绩效的角度，探究基本公共服务均等化的绩效评价思路。

绩效评价遵循以结果为导向的原则，对基本公共服务均等化的绩效评价也不例外。

1、财力供给：投入结果均等。就基本公共服务的财力供给而言，不同区域存在着收入能力差异和支出成本差异。收入能力差异可以由中央财政转移支付弥补，而人们往往会忽略支出成本差异。不同地区由于自然环境、人口环境、经济环境等不同，其基本公共服务提供的成本也会有所差异。如高原地区要提供基础教育服务，校舍建设与维修的材料运输成本、教师引进成本就相对高于沿海地区，此外偏远地区由于自然环境屏障带来的交流成本也会直接影响基本公共服务提供成本。因此，要实现基本公共服务均等化，由于服务提供成本的差异，不同区域需要投入的财政资金不同。在此意义上，基本公共服务财力供给的均等，应该是一种财力供给结果的均等，即以财政资金投入后所实现的资金使用结果均等为衡量标准。

2、政府执行有效性：执行效果均等。在基本公共服务财力供给以外，影响基本公共服务均等化效果的另一关键因素是政府行为有效性。基本公共服务的提供，是财政资金支持改善公共服务水平的基本条件，而政府行为有效性则是影响基本公共服务成效的着力点。所谓政府行为包括政策引导、政策执行、管理模式等，强调的是政府在基本公共服务提供上的作为。不同政府在政策引导、政策执行、管理模式上可能具有不同偏好，由于各地区在自然环境、人口年龄结构与受教育水平结构等方面存在差异，即使各地区政府采取同一管理模式、同一政府行为且执行力度一致，所获得的成效也可能各有差异。因此，在基本公共服务提供过程中，政府行为有效性指代的不是各政府行为的一致性及规范性，而是指通过施行政府行为带来的直接结果的一致性。

3、基本公共服务均等化：服务结果趋等。财力供给为基本公共服务提供了资金基础，而政府行为有效性为基本公共服务的供给提供了管理与施行保障，两者合力提供了基本公共服务。但就中国目前国情而言，一个地区的基本公共服务均等化，主要应解决地区内城乡基本公共服务供给结果的差异。换言之，对地区的基本公共服务均等化的考量，除了财力供给结果均等、政府行为有效性外，还需考察城乡之间基本公共服务供给结果是否趋于平等。而且对城乡之间差异的考察，应采用无量纲化的共性指标，以便于横向考察。

综上，基本公共服务均等化的绩效评价，应以结果为导向，从投入结果均等、执行成效均等、服务结果趋等这三个维度进行综合考察，其与前人研究的最大不同在于绩效评价着眼于每一环节的结果均等，而非每一环节行为的均等。

三、绩效评价指标体系构建

基于以上对基本公共服务均等化的绩效评价思路，以下将以基本公共教育为例，构建绩效评价指标体系作为参考。

根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，国家基本公共教育包括学前教育、小学至初中的九年义务教育、高中教育、职业高中教育等。在以下构建的评价指标中，每一指标都应扩展为各类教育的单个值，而非各类教育的该指标的平均值。

已有研究中，在基本公共教育的评价指标构建上，投入类指标多为财政投入的“生均教育经费”，结合上文绩效评价思路，不同地区存在成本差异，不同地区提供基本公共教育的成本不同，“生均教育经费”的均等并不意味着资金投入的直接结果均等。因此，基本公共教育的第一维度指标，考察的是“投入结果”的均等。教育经费用途可分为二，教育硬件设施建设及软件建设。教育硬件设施建设包括教学场地、住宿场地、体育场地、教学设备购置等，而软件建设则侧重于教师资源的建设，包括教师数量配给、教师结构及开设课程等。

基本公共教育的第二个维度指标，应考察政府行为执行结果。不同地区政府行为偏好不同，对基本公共教育的建设采取的政策引导、政府行为也可能不同，但不同政府具有相同的基本公共教育建设目标，都应完成国家规划的基本公共教育服务的国家基本标准。因此，在“执行结果”的维度，考察的是通过政府行为是否达到国家基本标准的政策目标。而基本公共教育服务的国家基本标准包括实现免费教育目标人群的全覆盖、经济困难家庭学生的生活补助、营养补助、助学金等目标人群的全覆盖等。

基本公共教育的第三个维度指标，考察的是在投入结果、执行结果的基础上，一个地区的城乡基本公共教育服务提供结果是否趋于平等。在此维度主要选取无量纲化的、能体现基本公共教育结果的重要指标来考察，以便于横向比较。政府通过财政投入、政策引导和执行，最终要实现的基本公共教育的目的是地区内适龄儿童、青少年均入学接受基本教育并顺利毕业。从其目的出发，可设置入学率、辍学率、毕业率等指标衡量其目标实现程度。

从以上三个维度出发，本文构建了基本公共教育服务均等化绩效评价指标体系，见表3。基本公共服务是政府责任与公民权利的体现，政府有责任为我国公民提供从出生到教育到劳动到养老等人生不同阶段的生活、教育、就业、就医、养老等公共服务，保障公民的生存与发展基本需求。而作为研究者，研究人员有责任研究基本公共服务相关理论，构建基本公共服务均等化评价体系，为推进国家内不同地区间的基本公共服务均等化建言献策。本文从预算绩效评价的角度，以结果为导向阐述了如何评价基本公共服务均等化水平，期望为政府推进基本公共服务建设和绩效管理提供参考和借鉴。