农村信息化财政支出项目社会经济绩效评价研究

2016-12-27郑慧娟黄青发

财政监督 2016年13期

●郑慧娟黄青发

“财政监督改革发展理论与实践”征文获奖稿件

●郑慧娟黄青发

社会经济效益评价是财政支出项目绩效评价的重点和难点。社会经济效益指标属于中观层次，具有潜在性、间接性与差异性特点。根据社会经济效益指标的行业性、地域性、时限性、差异性、明确性与可操作性的原则，本文将社会经济效益指标划分为成果类、社会效益类、经济效益类指标，并依据细分项目类型有所侧重，最终形成一个多层次、多维度的评价指标体系。

农村信息化绩效评价社会经济效益指标体系

一、导论

2015年伊始,完成20年来首次大修的《中华人民共和国预算法》正式付诸实施。新预算法的一大亮点是首次提出预算绩效的概念，并将绩效的思维贯穿于预算编制、预算执行、决算以及预算审查的各个环节之中。这就将绩效评价提到了一个前所未有的高度，标志着绩效评价从为绩效管理而评价，开始进入财政管理全过程。

近年来我国政府十分重视农村信息化建设，从2004年至今的中央一号文件中，都把加强农村信息化建设放在重要地位。2015年中央一号文件再次强调：要积极推进农业信息化建设，充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播电视电信服务，重点抓好“金农”过程和农业综合信息服务平台建设工程。

农村信息化财政支出项目绩效评价中，社会经济效益评价是重点和难点。本文在分析我国农村信息化建设项目概况的基础上，就农村信息化财政支出项目绩效评价中社会经济效益评价指标的特点和指标体系设计进行探讨，以期推动相关理论与实践的发展与完善。

二、文献综述

国内外财政支出绩效评价方面的研究较为成熟。相对来讲，农村信息化财政支出项目绩效评价方面的研究较少，主要侧重于评价指标体系与方法的研究。

（一）国外研究综述

财政支出绩效评价在国外发端于19世纪，以财政支出合法性和合规性审计为主要内容，没有涉及到财政支出的合理性和效率性问题。1966年美国开始把政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效果性（3E)并重的审计，从单一指标扩展到多重指标，成为绩效评价的雏形。20世纪80年代，随着新公共管理运动的兴起，政府财政支出绩效评价进入了一个新的高潮，相关研究围绕评价目的、评价方法、指标体系设计等展开。

Behn(2003)把绩效评价的目的分为八类,即评价下级、控制下级、制定预算决策、激励雇员、提升组织的重要性、奖励完成情况、了解项目的效率、提高绩效。Julnes和Holzer(2001)把绩效评价分为三种类型：成本、收益、结果评价；项目影响、产出评价；组织的政策和过程评价。公共部门的管理者需要根据不同的评价内容选择适当的评价方法。美国、澳大利亚等西方国家在进行财政支出绩效评价时，对不同部门、不同行业的绩效评价设定不同的主要指标，并进一步分解成若干个分目标及相应的评价指标，使指标体系具有清晰的层次性。

（二）国内研究综述

国内学者侧重于进行财政支出绩效评价方法应用、评价指标体系设计等方面的实证研究。贾康等（2010）应用平衡计分卡（表）方法进行了财政支出绩效评价的探讨；喻楠（2012）以上海市张江专项资金绩效评价为例，研究了项目评级工具在财政支出绩效评价中的应用；郑海宁（2013）进行了成本——效益分析法在农业财政支出绩效评价中的应用研究；王同律（2014）进行了市级城乡居民养老保险财政补助专项资金绩效评价三级指标体系的设计；乔久华等（2014）概括了当前主流的几种财政支出绩效评价方法，分析了各评价方式的优缺点。

在农村信息化绩效评价相关的研究方面，首先是国家信息产业部分别于2001年和2002年推出了《国家信息化指标构成方案》和《面向效益的信息化指标体系——企业信息化基本指标构成方案（试行）》。在此基础上，刘世洪等（2008）按照农村信息资源的开发利用、农村信息网络建设、农业信息技术应用、农业信息产业发展、农村信息人才、农村信息化外部环境等6个要素，建立了测评中国农村信息化发展水平的“综合指数法”，计算了中国各地区农村信息化指数。徐少同（2013）根据当前中国信息化项目绩效评价中存在的问题，提出了建立多维的战略目标体系、构建权责合理分配的管理体制、构建项目全生命期的评价模式的建议，强调绩效评价应坚持“长、中、短”期战略规划目标相结合，并且设定多维度的综合效用目标体系。

上述研究在财政支出项目绩效评价方面进行了较为全面、深入的研究，形成了较为丰富的研究成果。可以发现，不同部门或者行业的社会经济效益评价方面的研究仍然有待于进一步拓展。根据绩效评价对象和范围的多层次性特点，将指标的灵活性和统一性相结合，对不同层次、不同区域和不同行业设置具有不同特点的评价指标，构建多层次、多维度的评价指标体系，是指导绩效评价理论与实践的基础。

三、农村信息化项目概述

农村信息化是利用信息技术促进农村经济和社会发展的过程。农村信息化包括两个方面的内容，一是农村生产的信息化，二是农村生活的信息化。农村信息化建设的内容有新农村信息化人才培育、农村电子政务、农村电子商务和农村综合信息服务等。从实践上看，我国农村信息化建设起步于20世纪80年代，比欧美等发达国家晚了将近20年。由于客观条件的限制和科学技术的落后，我国的农村信息化建设一直处于止步不前的状态。随着信息技术的快速发展和其在社会经济领域的广泛应用，农村信息化建设重新得到了政府的高度重视。从21世纪初至今依次经历了以下几个阶段：

第一个阶段：基础设施建设阶段。这一阶段以信息化基础设施、建设信息服务站点、开发信息资源以及开展信息服务和培训为主要内容。宽带、固话、有线电视、手机等多种信息终端进入农村家庭，农村特色网站、乡镇信息服务站点初步建立，农村信息化体系初具规模。

第二个阶段：农村电子商务和电子政务建设阶段。主要内容有：电子政务网站与信息系统建设，以提高农村社会管理信息化水平；电子商务网站、培训中心等应用平台的建设和完善，提高农业生产经营信息化水平；农村综合信息服务体系建设与完善，以市、县、镇、村农村社会管理、综合信息服务网站与站点软件开发、信息发布、系统维护为主要内容。

第三个阶段：农村信息化建设规范化、细分化阶段。以农产品质量安全追溯系统、农产品供应链全程信息化建设和省、市、县、镇、村五级电子政务系统对接为主要内容。

四、农村信息化项目财政支出绩效评价的重点和难点——社会经济效益评价

农村信息化项目财政支出绩效评价内容有四个方面：即前期工作、资金管理、事项管理和绩效表现。其中前三个部分是以过程评价为主的，第四个部分则主要是结果评价，居于绩效评价中比较重要的位置。在绩效表现中，从指标设计和评价过程的角度来看，经济性、效率性、公平性评价相对较为简单，结果较为确定。反映社会经济效益的效果性指标由于具有一定的特殊性，其指标设计、标准设置和评价方法则成为整个评价过程的重点。

（一）社会经济效益指标特点

1、中观层次。农村信息化项目所产生的社会经济效果的范围属于中观层次：从行业范围来看，局限于以农村地区为主的信息产业的范畴；从地域范围来看，限于项目所覆盖的区域，一般为县、镇、村的层级。因此，指标设计、标准设置应该体现上述行业属性和地域特点，具有可操作性。

2、潜在性与间接性。一般来讲，农村信息化项目的直接经济效益并不明显，但是具有明显的社会效益，对当地的经济发展与社会进步具有的影响是潜在的、长期性的。直接经济效益比较容易核算，但是间接经济效益、长期的社会效益很难通过定量的、短期的指标完全体现，具有相当的理论难度。在指标设计时需要紧密结合项目特点，将效率性指标和效益性指标结合起来测度，采用适当的评价方法，尽可能全面体现项目所产生的直接效益。

3、差异性。由于农村信息化应用普及、农村特色产业信息化建设、农村综合信息服务体系提升和网上办事大厅对接等不同类型项目的社会经济效益存在较大差别，需针对不同项目类型而分别进行社会经济效益指标设计。