关注地方财政库款管理

关注地方财政库款管理

话题嘉宾

肖鹏：中央财经大学财政学院院长助理，教授，经济学博士，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，研究领域为公共预算和政府会计，教育部视频公开共享课《财政学》课程的主讲教师之一

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

付敏杰，经济学博士，中国社会科学院财经战略研究院综合经济战略研究部副研究员。中国社会科学院财政税收研究中心研究人员，中国财政政策模拟与评价实验室成员，《中国公共财政建设报告》、《中国经济增长》蓝皮书编委。研究主要集中于城市化、财税制度和经济增长

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

今年以来，国务院对库款管理工作高度重视，要求财政部门在认真分析研判的基础上，采取督办和制度性措施强化地方库款管理。财政部在年初发布《关于2016年地方财政库款管理有关工作的通知》之后进一步作出部署，5月23日，发布《关于采取有效措施进一步加强地方财政库款管理工作的通知》（以下简称《通知》），要求各级财政部门针对本地区管理薄弱环节，合理压降库款规模，提高财政资金使用效益。

《通知》明确了关于进一步加强库款管理的有关要求，包括加强预算编制管理、加强财政支出预算执行管理、加快结余结转资金清理收回和统筹使用、切实加强地方政府置换债券资金置换工作、加强库款统计分析和形势预判。强调重点加强预算单位国库集中支付结余资金和财政清理收回存量资金的安排使用，避免形成“二次沉淀”。

《通知》还提出进一步加强库款管理的五项措施，包括健全完善地方财政库款考核通报机制，实行按月考核，不定期通报；建立地方财政库款约谈机制，不定期约谈考核排名最后的6个地区，并限期完成整改；强化转移支付资金调度与地方库款规模挂钩机制，根据库款考核结果适当调整转移支付资金拨付进度和频率；建立稳增长重大项目落实情况动态监测管理机制，促进各级财政部门尽快形成实际支出；建立健全库款管理责任制，层层落实责任，切实将国务院有关工作要求落到实处。

2016年我国库款管理工作面临艰巨任务。一方面，我国经济下行压力仍然较大，需要加快预算执行进度，压减库款规模，充分发挥财政资金的使用效益；而另一方面，今年地方政府置换债券大规模发行，一定程度上拉高了库款规模，使库款管理的复杂性加大。在此背景下，如何切实加强库款管理工作成为各级财政部门的重要议题，必须认真分析研判。我国地方财政库款管理现状如何？地方政府置换债券的大规模发行给地方财政库款管理带来哪些挑战？在清理收回和统筹使用结余结转资金时如何避免“二次沉淀”？应建立怎样的地方财政库款管理机制以更好地发挥财政资金的使用效益？本期监督沙龙围绕地方财政库款的强化管理议题，就相关内容展开探讨。

透析地方财政库款管理现状

主持人：如背景材料所述，2016年全国库款管理工作任务更加艰巨。请您分析一下我国地方财政库款管理现状。

肖鹏：2001年国库集中收付制度改革之后，我国财政国库单一账户沉淀的库款金额规模越来越大，形成了财政存量资金，这个现象在中央财政和地方财政均普遍存在。一方面，中央财政还背负着巨额的债务，另一方面，库款里沉淀了巨额的财政资金没有使用出去，从而带来财政资金的低效益。为解决此问题，2014年国务院办公厅下发 《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号），来加快预算执行进度，盘活财政存量资金，降低财政库款沉淀资金，使有效的资金更多地花在刀刃上。这次财政部发布 《关于2016年地方财政库款管理有关工作的通知》，也是为了降低库款沉淀，加快预算执行进度，建立库款执行考核指标体系和约谈机制，使财政政策在保增长方面发挥更大的作用。

李建军：当前，一方面经济下行压力大，积极财政政策要求提高财政库款支出速度和效益，但实际上，地方财政库款拨付使用速度慢、效率低，资金积压在国库没有形成有效的支出，影响了财政支出的效率和积极财政政策的政策效果。地方财政库款管理效率和效益亟待提升。

付敏杰：财政库款一般是指国库存款，是归各级财政部门支配的公共资金。《预算法》规定“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”。由于我国实行央行经理国库制，所以财政库款是财政部门存放在金融机构的财政资金，是金融机构对财政部门的负债。从财政流程看，财政库款就是从财政资金以税费金的形式离开市场主体、到各级部门使用财政资金并使其重新进入市场的过程。

从国民经济大循环看，财政库款是政府依据法律授予的权力将资金暂时抽离市场的资金。在财政资金“零余额”管理制度下，这一点至关重要。我们更倾向于把财政库款看作是一个公共资源的闲置和浪费，除非其存在是因为“不得已”的原因。当然，这也说明了财政库款的唯一归宿，就是重新回到市场，完成完整的国民经济循环。从政府收支范围看，国库存款包括了一般公共预算和政府性基金预算。

财政库款存在的唯一理由是保证必需的支出需要，这就是前面所说的“不得已”。这种不得已在很大程度上是为了防止国库透支，国库透支及其对应的巨额赤字，曾经是20世纪90年代中国通货膨胀高企的重要原因。但是从今天的现实看，这个理由已经很难再成立。一方面是预算制度越来越严格，政府每年可以使用的资金受到立法机构的严格限制，从制度上斩断了透支的可能性，另一方面是发达的现代金融制度下，即使由于财政收支不规律而使国库在某个特定时期发生了亏空，也可以通过票据来实现。

从现代财政制度看，库款规模越小，表明政府的现金管理能力越强，公共部门运行越有效率。美国的财政性存款一般占财政收支的5%左右，只能应付半个月的支出。中国的财政库款规模约在4-5万亿元左右，占今年一般公共支出的1/4，足够应付一个季度的基础需要。中国库款的高峰期一般是出现在10月和11月，这几年年年都在涨，到今年五月已经突破了4.7万亿，峰值突破5万亿没有悬念。每年增加3000-5000亿。不得不说，这显示出我国的财政制度仍缺乏效率。

在目前的收支分配中，中央地方收入基本各占50%，但地方支出占85%。库款的分布也基本类似，大头在地方。一些经济规模和财政收支比较大的省份，都已经突破了千亿元。上海、北京等大致在3000-4000亿元左右，广东4月份的库款规模已经突破了7000亿元大关，后8个月即使不收税，也足以应付支出需要。

主持人：《通知》描述当前“一方面地方喊缺钱，另一方面又支不出去”，您认为产生这一现象的根源是什么？《通知》强调重点加强预算单位国库集中支付结余资金和财政清理收回存量资金的安排使用，避免形成“二次沉淀”。对此您有何措施建议？

肖鹏：当前“一方面地方喊缺钱，另一方面又支不出去”，产生这种现象的原因在于：第一，预算编制环节，有可能受于时间限制或其他因素，有关项目的可行性论证不充分，在库款到位时，项目执行时发现难以实施。第二，部门利益的影响。部门争取到的财政资金，尽管难以支出去，是既得利益，也不愿意被同级或上级财政部门整合使用，从而造成库款的沉淀。

治理对策：第一，提高预算编制环节的科学性。部门上报的项目要充分经过可行性论证。第二，财政部门建立黑名单制度。对于部门上报的预算执行进度差、调整幅度大的单位，在以后年度项目资金分配上不予考虑。第三，加快沉淀资金的整合力度。对于确定无法实施的库款到位的项目，尽快走预算调整的程序，由本级财政部门统筹安排使用。

李建军：当前，地方财政出现了收入不足和钱用不了的“收支悖论”，其核心原因在于我国预算编制和执行不够科学合理。地方预算收入中有大量非预期收入，比如地方债置换的债务收入、转移支付收入，这些非预期收入在预算支出中未能有效安排，也缺乏成熟的项目库；在预算支出上，支出安排不合理，存在一些预算支出规模过度，在强化部门具体预算支出管理和纪律情况下，过度安排的预算难以支出；再者，预算资金拨付时间滞后，预算年度是1-12月，而实际上当预算通过后，大量资金实际拨付到预算执行单位时都已经是5月份以后了，造成预算资金使用慢的问题；另外，需要特别注意的是，许多微观预算支出单位预算资金使用管理制度僵化，不符合现实预算单位和预算资金具体使用的实际，导致微观预算支出单位支出难以有效使用。克服“收支悖论”和避免“二次沉淀”的根本出路在于，科学合理编制财政收入和支出预算，提高预算资金拨付速度和效率，在坚持部门预算支出总体约束下提高微观预算支出单位预算执行的灵活性和自主性。

付敏杰：从2007年开始的国际金融危机已经持续了8年，现在世界各国政府都在拼命借钱，而有钱花不出去成为中国财政特有的一个现象。

这几年国务院关于激活财政存款资金的会议，召开多次，但库款规模还是不断创新高。2015年还进行了大量的稳增长跟踪审计，现在依然在做，说白了就是让各个单位把要来的财政资金按计划花出去，但是也很难起到大的效果。以前中国政府都是大力花钱，钱不够花，现在却出现了有钱不花的状况。可能是因为花钱风险太大，也可能是因为根本不知道该怎么花。这说明财政资金沉淀问题已经不再是单个问题，而是一个长期的系统性问题。没有系统性的财政改革，这个问题难以得到解决。

我们都知道财政就是政府活动的资金写照。财政出了问题，一定是政府活动出了问题，这些问题集中反映在了资金层面。举凡政府活动，不外乎是办事和花钱，钱没花了，一般是事没办完，或者是钱太多了花不完。还有一种可能，就是事做了，但受到严格的预算制度限制，钱不让花，从而事打了折扣。

很明确地讲，问题出在两个层面，第一个层面是政府的活动不符合市场规律，不按市场规律办事。按照马克思主义观点，这说明上层建筑和经济基础脱轨，对现有制度细枝末节的修修补补，恐怕已经难以容纳生产力的继续发展。这一点也导致十八大所提的市场在资源配置中起决定性作用尚未落到实处。第二个层面是财经制度改革严重滞后，我国的财经制度形成于计划经济时期，之后的财政支出面改革仅限于结构调整，例如增加教科文卫和民生的比重，但是对于每个单位都在执行的基础财务制度却没有改革，“水根本就流不出去”，通过财政进行的国民经济循环是不畅的。尤其是机关团体、事业单位，这几年的财务制度正越收越紧，不断在向政府靠近，距离市场主体原来越远。

主持人：2016年地方政府转换债券大规模发行，尤其是进入二季度之后，地方债发行明显提速。截至5月中旬，已有包括四川、青岛、宁波、湖南等在内的29个省市发行了地方债，总规模已经超过2.2万亿元，其中超过九成是置换债，其规模超过2万亿元。地方政府置换债券的大规模发行给地方财政库款管理带来哪些影响？

肖鹏：地方政府置换债券是地方政府既有已确定债务的形式的变化，原有的既有债务，有具体的使用方向和领域，因此，这部分地方政府置换债券的使用方向应该是确定的。通过债务置换，将地方政府原有表外的负债纳入到预算管理，并且放到专户统一管理，会加大库款沉淀规模。地方政府需要加快原有项目的执行进度，确保通过地方政府置换债券募集的资金能够尽快使用出去。

李建军：地方政府置换债券的发行是化解地方债务风险，以及实施积极财政政策的重大举措，是非常必要的。但地方政府置换债券的大规模发行客观上给地方财政库款管理造成压力，加大了地方财政库款积压。

解读新规，强化库款管理

主持人：《通知》在要求各级财政部门充分认识当前加强库款管理工作必要性和紧迫性的同时，提出了关于进一步加强库款管理的五点要求：加强预算编制管理、加强财政支出预算执行管理、加快结余结转资金清理收回和统筹使用、切实加强地方政府置换债券资金置换工作、加强库款统计分析和形势预判。您对这些要求作何解读？

肖鹏：这五大措施从“预算编制、执行、结余资金整合”三个环节建立了全流程的预算管理机制，并且配合以库款统计分析、考核通报和约谈机制的构建，强化问责，有利于提高预算编制的科学性，减小预算执行中的调整，结余资金及时整合统筹，有利于降低库款沉淀。并且对于特殊形式的地方政府置换债券资金的使用专门列示，做到不留死角。

李建军：《通知》的五点要求是破解预算库款积压问题的有力措施，如强化预算编制、预算资金下达时间前移，推进财政中期规划管理，加强预算执行督导、考核通报，强化结余结转与预算安排挂钩等。这些措施既有针对当前库款积压规模问题突出的应急之策，更有大量制度构建性要求，这些要求对于推进地方财政制度改革及改善地方财政库款管理都有积极价值。

主持人：《通知》提出了进一步加强库款管理的五项措施，包括健全完善地方财政库款考核通报机制，建立地方财政库款约谈机制，强化转移支付资金调度与地方库款规模挂钩机制，建立稳增长重大项目落实情况动态监测管理机制，建立健全库款管理责任制。请您谈谈这五项措施的意义？如何确保这些举措落到实处？

肖鹏：“通报机制、约谈机制、挂钩机制、监测机制和问责机制”五大机制的构建，有利于构建全流程、全方位的预算执行动态监控机制，避免库款沉淀。如何确保落实：第一，通过设计合理的库款执行、沉淀的招标考核体系。第二，强化信息公开来强化上述五大机制措施的落实。第三，强化审计监督。避免部门通过资金存放账户的往来、或者权责发生制列支来规避预算执行进度的考核。

李建军：在现行的制度条件下，《通知》提出的地方财政库款考核排名、通报、约谈及库款管理责任制等，可以说都是提高财政库款管理效率非常直接且有效的举措，相信对于改善财政库款管理，提高库款出库率也会有成效。由于这些举措落实到位，一方面在于财政部严格对各省财政厅监督考核，各省财政厅对各市县财政局考核，另一方面在于科学合理的预算编制，各预算支出单位有效的预算执行，换而言之，在于前述的《通知》五点要求。换个角度看，地方财政库款考核排名、通报、约谈及库款管理责任制等，可能也是推动我国地方预算编制和执行科学、合理的重要机制。

主持人：《通知》要求财政部门在认真分析研判的基础上，采取督办和制度性措施强化地方库款管理。您认为我国需建立怎样的地方财政库款管理体系？

付敏杰：应当看到，事是因，财是果。财政库款反映的问题，基本不在财政部门层面上。各个部门花钱不畅，最终反映在了国库中。财政部门目前能做的是运行在机制层面发挥作用，要解决根本问题还要从更深的“财”与“政”的制度层面着力。

肖鹏：在《通知》提到的五大机制之外，需要建立国际通行的国库现金管理体系。第一，强化预算编制的科学性。预算编制管理是库款管理的源头，减少预算执行过程中的调整。第二，建立预算执行的“通报机制、约谈机制、挂钩机制、监测机制和问责机制”，确保这五大机制的落实。第三，对于预算执行进程中的适当的沉淀资金，通过国库现金管理，在不影响库款拨付进度的基础上，提高沉淀国库资金的使用效益。第四，强化审计监督。避免部门通过资金存放账户的往来、或者权责发生制列支来规避预算执行进度的考核。

李建军：地方财政库款管理是整个财政收支和预算制度的一个组成部分和集合点，地方财政库款出现的问题显现在库款管理，其实际在于整个财政或预算收支制度的不完善，库款管理出现的问题是地方财政预算制度存在问题在库款管理中的直接显现。我们需要建立规范、高效、有序的地方财政库款管理，一方面在于财政库款管理制度本身，更重要的在于我国地方预算编制、预算执行、预算监督等制度体系及其各细节性制度与机制的科学合理化。

专家点评：

邓晓兰，西安交通大学经济与金融学院财政系主任，博士生导师。主要科研方向为财税政策与制度、公共债务管理方向的教学与科研工作。近十年来主持国家社科规划基金项目二项，主持省部级科研课题10余项，在财贸经济、财政研究、经济科学和当代财经科学等经济学核心CSSCI期刊独立或合作公开发表论文近50篇，出版专著2部。主要代表作 《国库现金管理创新》专著 （光明日报出版社2010.01）被收入中国教育部高校社科文库。

曾荣获陕西省第八届哲学社会科学优秀成果三等奖2项，中国财政学会第四次全国优秀财政理论研究成果三等奖1项、陕西省财政学会优秀科研成果一、二、三等奖多项。兼任的社会职务主要有：全国财政学会与教学研究会理事、陕西省财政学会理事、陕西省国有资产管理学会理事和西安市财政学会副会长，陕西省政府 “三秦人才津贴”获得者。

地方政府债务置换是我国处理地方债务问题的重要举措，作为一种“以时间换空间”的策略，能够有效缓解地方债务风险。我国自2015年开始实施地方债务置换的方案，取得了预期的效果，今年更是迎来了地方政府置换债券的供给大年，截至5月中旬，置换债的规模已经达2.2万亿元，如此举措增加了地方政府库款管理的复杂性。

首先，地方政府置换债券的大规模发行在短时间内大幅度增加了地方财政的库款。今年4月我国新增的财政存款高达9318亿元，显著超过了历史同期水平，排除掉“营改增”可能对税收进度产生影响之外，更重要的原因在于地方政府债券的大规模发行，导致财政存款额短期内明显上升。由于地方政府债券的发行和置换并非同时进行，而债券的发行规模可能已经超过近期到期的存量债务，这就会造成地方债募集的资金滞留在地方政府手中，地方政府的财政存款上升。这也可看作是“一方面地方喊缺钱，另一方面又支不出去”现象的根源之一。

其次，地方政府财政存款大幅度增加造成大量财政资金沉淀，也警示的确部分财政资金未及时发挥作用。这是地方财政库款管理不应该出现的情形，尤其是在经济新常态下，货币政策相对乏力，财政政策理应承担更重的责任，政府的财政投资是推进供给侧结构性改革的重要力量。当下改革和政策的推进都刻不容缓，存在大量的闲置资金将影响财政作用力度，从而使积极财政政策的实施效果大打折扣。为了更好地利用财政政策促进经济增长，财政部门近期多次强调要盘活存量的财政资金，财政部此次及时发布《通知》，可见其对库款管理工作的高度重视，这将有利于降低地方财政库款的规模，加强对经济发展的支持力度。

其三，地方债务置换工作的推进给地方政府财政库款管理带来了崭新的管理要求。财政部《通知》在此时出台，就是提示地方财政库款管理工作要与地方债务置换工作协调起来，最大限度地降低债务风险和合理利用财政资金。对于地方政府要把握好地方债务置换的节奏，尽量降低地方财政库款的余额，最大程度地发挥财政资金的经济效益。地方政府财政库款管理的新要求归纳为如下三点：

第一，各级政府应明确认识到当下中国经济正面临多重风险，我国正处于攻坚的特殊时期，经济下行、产能过剩等问题都要求要保证政策的执行力度，这就要求各级政府要改变原有的支出习惯，“年底突击花钱”等现象需做出改变，减少资金沉淀合理安排资金使用进度成为各部门必须重点完成的任务；第二，各地要合理安排债务置换的节奏，提前制定置换时间表，保持预算安排和执行进度的一致性，贯彻通知要求，对已入库的公开发行置换债券资金，原则上在一个月内完成置换；第三，各地政府要找准自己的定位。地方政府要根据地方债发行和兑换情况及时掌握和汇报库款进出、余额变动情况，做好上下级政府的工作对接，及时对置换时间节点、财政库款规模进行沟通，及时处理出现的问题；而省级政府由于还承担向下级财政部门转贷资金的任务，要保证资金拨付的及时性、结构合理性，对于中央政府则应该扮演好监督者的角色，把握债务置换的整体进度和地方库款管理水平的评估工作。

——西安交通大学经济与金融学院邓晓兰

（本栏目责任编辑：阮静）