英国房产税改革和价值评估经验对中国的借鉴意义

文/徐蕴清

英国房产税改革和价值评估经验对中国的借鉴意义

文/徐蕴清

【问题和争议】虽然英国的体系相对完善和公平，但关于其制度设计的问题仍然值得讨论。首先，关于征收的税率，在不同等级价值的房产中，呈现递减而非递增的趋势。比如，根据英格兰现行的1991年制定的8个价值等级，价值£40,000的住宅的有效税率是2.4%，价值£100,000的住宅的有效税率是1.8%，而超过£1 million的住宅的有效税率则降低至0.3% （见图1）(DCLG 2012, Lawton and Reed 2013)。也就是说，随着价值的升高，等级的上升，税率在逐步降低。因此，高税率的对象往往是收入较低，生活在比较狭小和便宜的住房里；与拥有更好住房条件和较为富有的家庭相比，年轻人和低收入人群的负担更为繁重。这带来了社会不公和矛盾，在经济疲软和失业率居高的情况下，会引起更大的社会问题。这种随着价值提高而递减的税率设置事实上鼓励了人们购买并居住在较大和价值较高的房子里(Evans 2009)。关于空置住房和第二套住房的减免政策进一步降低了购买，保有和空置大房的成本，这不利于抑制住房投资，和提高住宅的利用效率，反而刺激了投机需求和住宅价格的攀升。在2015年房产税改革提案提出之前，2014年度伦敦的年均房价涨幅高达36%（Ref）。

第二，八个等级的结构设置不尽合理。这些税阶是根据1991年住房评估值确定的，之后20多年中并未更改或更新。而事实上，英国平均名义房价已经从1991年Q4的£53,635上升到了2010年Q4的£163,244，涨幅超过2倍以上(Nationwide 2011)。因此，这些税阶的设计早已过时，换句话说，现行的税收数额实际上已被大打折扣，不能反映住房当下的市场价值，不利于住房的高效利用，也变相地推动了市场泡沫的形成。另外，这八个税阶之间的价值分配并不均衡，大量的住宅集中在几个较低的税阶中，而价值差异很大的高端住宅在税阶中得不到区分（见图2）。按照1991年以来实行的税阶分布，三分之二的住房属于前三个税阶，而价值高于£320,000的所有住房都被分在同一个税阶(DCLG 2012, Lawton and Reed 2013)。这造成的后果包括较大较高价格的住房课税太低，而较小较低价格的住房课税过重，年长和富有的人群拥有的住房价值被推高，而年轻人面临的住房成本进一步提高，更难爬上拥有住房的阶梯。

（一）营业房产税的特点和问题

【营业房产税】（或译为非家庭税），是针对经营性不动产（包括厂房、商铺、写字楼等非住宅用）征收的税种，由中央政府统一管理，地方政府组织收取和支配。和住宅房产税相比不同的是，营业房产税的税基是物业的评估租金价值（Rental），仍由估价署（Valuation Office Agency）组织进行，每5年重估一次，最近一次重估是在2010年4月1日。税率是每财政年度最后一天3月31日由中央政府统一决定（英格兰，威尔士和苏格兰分别有各自的税率），伦敦地区享有一定的特权，可以在一定范围内设定自身的税率。但税率的涨幅一般不得超过通胀的涨幅，因此，即便重估价值上升，最终所交税额也未必有大幅上升。

【价值评估】值得指出的是，营业房产税的依据是评估租金，即估价当日物业在公开市场上的租金（Open Market Rental）。因此，在进行评估时，专业估价师需要考虑物业的位置、大小、当地的市场条件、物业是出租还是出售等多种因素。但不管是否出租，应该以公开市场的评估价值为准，而非实际租金。评估方法的选取仍然以适用性为原则，例如商铺、写字楼、一般工业物业通常用市场比较法，加油站、电影院则用收益法；特殊工业物业、政府大楼、厂房机器等一般用成本法。

【减免政策】营业房产税也有相应的减免政策，但与住宅房产税不同的是其依据主要是房产用途而非所有权属。属于免征营业税的房地产有：农用土地及建筑、渔场、船舶停泊处、教堂等宗教建筑、公园以及为残疾人提供服务的特定房产、空置的工业房产。同时，继承而来的经营性房产如果空置也可以豁免50%的税收。

【问题和争议】和住宅房产税等其他税种一样，营业房产税也一直备受批评和攻击，虽然改革措施并未中断，但是一些根本性的问题仍然存在，比如对土地和建筑物放在一起征税的做法被认为不利于鼓励对现有建筑的改造和提升(Plimmer 2003)。另外，更重要的一个方面在于，现行的营业税制度不利于实现可持续发展的目标，因为：1）不对所有土地和建筑物的占用者征税；2）不鼓励棕地开发，不利于城市地区的可持续发展；3）不对开发价值征税，鼓励持有土地而不建设利用，不利于土地循环和高效利用。

在英国，可持续发展作为主要国策，在土地利用中的重点体现就在于聚焦棕地（Brownfield Sites）再开发，即已被开发过的棕色地块。虽然该目标在其规划体系中有所强调，但是在规范引导开发活动中，规划的作用是被动的，只有在有开发需求的时候才能有效地发挥。相比之下，税收制度能主动地在更广泛的层面直接影响房产所有者或使用者的行为。但是上述税制中对空置房产的减免政策，变相鼓励持有不开发，不利于促进棕地再利用，和可持续发展的目标。另外，现行的税制不对开发价值征税，当规划许可批复后土地价值往往提升，土地的所有者直接受益，但是这部分收益并没有被要求征税。再有，交通基础设施的建设和改造，比如地铁，往往使其沿路主要站点周围的土地相应升值，这部分升值并不是土地拥有者主动投入的，但是同样，他们的受益并没有被征税，不利于社会资源的有效和公平配置。

（二）对英国房产税制度设置的评价

征收房产税主要有两个目的：1）增加政府财政收入，2）重新分配社会财富；而房产税制度设置最重要的是做到高效和公平。高效，即在较短的时间，用较低的成本，最大化地收取税额，不因行政等壁垒造成损失；公平则是重新分配财富的重中之重。但是效率和公平本身并不一定能同时满足，高效的体系可能并不公平，反之亦然。因此，在现实情况中，税制本身的制定和执行需要合理平衡效率和公平的目标。

Vlassenko (2001)建立了一套针对房产税的评价体系，从效率和公平两个方面（各8个指标）（见表4），对英国、法国和瑞典三个国家的房产税制度分别进行了评估。该指标体系再次反应了基于评估价值的重要性，以及税基评估需要有效的机制保障，和规律性的重估以保证公平等要求。评估结果显示，英国的房产税体制属于‘相当有效率’，征收效率明显高于法国，但是税收总收入在近年内有所降低，这与评估价值过时的税基有关。并且，英国税制的公平性不高，仍处在‘相当公平’和‘相对公平’之间。主要的批评集中在税阶的制定上，英国现行的8级税阶形成了递减税的特点，最高等级与最低等级对应的房产价值起码相差8倍，但对其征收的税额却只差3倍(IRRV 1997).

这些主要问题十多年后的今天仍然存在。上节分析的住宅房产税的税基过时，税阶分布不均衡，低价房征收过度，高价房税收不够，年轻人和低收入人群房产税负担重，而年长者和高收入人群负担较轻都是效率低和公平差的表现。营业房产税不对土地增值和开发价值征税，不利于土地循环利用，不能把公共资源回馈社会，影响税收效率的提高和社会公平的维护。因此，在新形势下想要发挥房产税对增加财税，促进经济方面更大的作用，必须在这些问题领域进行适当的改进。但是，改革需要对新方案对税收可能得出的结果做出综合考量，并在当下政治经济环境下实行改革的可行性进行评估。（待续）（本文作者单位为西交利物浦大学城市规划设计系）