全面推进资源税改革提高经济发展绿色水平

国家税务总局财产和行为税司

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全面推进资源税改革提高经济发展绿色水平

国家税务总局财产和行为税司

资源是人类社会生存和发展的基础。工业文明快速发展和经济高速增长过程中，不可避免付出了巨大的资源、环境代价。世界上主要发达国家都对自然资源开征税费，经过长期的实践形成了各具特色、相对完善的制度体系，总结分析这些国家的资源税费制度，对我国以资源税改革推进绿色发展有一定的借鉴。当前我国面临资源短缺、生态脆弱、环境污染等突出矛盾，必须采取有效措施，节约资源能源，减少污染排放，提高经济发展绿色水平。作为调控生产起始阶段资源开采环节的绿色税种，资源税全面改革在新形势下承载着促进自然资源科学利用、倒逼经济发展方式转变的重任。根据党中央、国务院决策部署，我国在总结前期资源税改革经验的基础上，抓住有利时机，自7 月1日起全面推开资源税从价计征，清费立税，扩大征税范围，通过税收调节促进绿色发展。

一、国际资源税费制度的借鉴和启示

（一）国际资源税费制度简介

在矿产资源的所有权上，除美国等极个别国家外，绝大多数国家都规定矿产资源属于国家所有。国家可以凭借多重身份从矿产资源经营活动中取得财政收入，如凭借政治权力课征相应税收，凭借所有者身份获取租金收入，以收费形式要求矿山企业支付特定的公共服务成本补偿。经过长期实践，世界各国逐渐形成了相对完备的矿产资源税费制度。除一般性的增值税、企业所得税之外，还包括权益金、地面租金、资源税（采矿税）、资源租金税等专门税费。

1.在出让转让环节，征收权益金，在保有环节征收地面租金。权益金是国家在出让矿业权时，向受让人收取的费用，有的国家也称“签字费”。国家在出让优质矿产资源（比如矿床赋存条件好、品位高、便于开采）时，向矿业权受让人一次性收取较高的金额，反之则收取较低的金额，从而体现了级差收益分配。权益金的征收对象主要是已知矿床或前景较明朗地区的矿产资源。在竞争充分的情况下，一般采用拍卖方式出让矿业权。这种方式不仅能够较充分地保证政府收入，也是配置矿业权的有效方式。美国、哈萨克斯坦、喀麦隆、乍得、利比亚、尼日利亚、哥伦比亚等国均征收类似的权益金。

地面租金是指矿山企业因从事矿产资源活动占用了土地而向国家支付的土地使用费，也称矿地租金、土地使用费等，一般按面积计算，每年缴纳。大多数国家地面租金又分为探矿权租金和采矿权租金。目前，澳大利亚、美国等均向矿业权人征收地面租金。联合国开发技术合作部在起草《某国矿产开发法》参考样本时也设计了地面租金。地面租金类似于我国征收的探矿权、采矿权使用费。

2.在开采环节，征收资源税（采矿税）和资源租金税。大多数国家采取从价征收方法征收资源税（采矿税）。从负担水平看，原油、天然气较高，一般为计税收入的10%-40%，煤炭、金属矿一般为2%-12.5%。此外，一些国家对低价值的矿产实行从量定额的方式计征资源税。

资源租金税又称超额利润税，用于调节资源级差收益。澳大利亚是最早开征资源租金税的国家，于1987年对海上石油开征了石油资源租金税，2012年又扩大到煤炭和铁矿石（现已停征）。我国征收的石油特别收益金与此类似。

（二）世界主要发达国家税费制度的特点

1.资源税征收方式以从价定率为主，从量定额为辅。美国、澳大利亚、俄罗斯、巴西、加拿大等主要矿产资源国家对煤炭、石油等多数矿产品均实行从价定率征收，对低价值的少数矿产（如沙石等）实行从量定额征收。

2.资源税征收范围包括矿产品和其他自然资源。美国将森林资源等纳入征税范围，俄罗斯将土地、草原、森林、海洋和滩涂纳入征税范围，美国、俄罗斯、巴西、荷兰、法国、芬兰等国开征了水资源税。

3.在资源税管理中赋予地方较大的自主权。美国对联邦所有的油气、煤炭等开采行为征收权益金，同时各州还可自主决定对本区内的矿产资源征收采矿税。

（三）我国资源税制度存在的问题

对比世界主要发达国家的资源税制度，我国资源税改革在尚未全面推开之前，除原油、煤炭等6个税目以外，上百个计征资源税的矿产品仍实行从量定额计征，已经不能适应经济社会发展要求，主要存在以下问题：

1.计税依据缺乏弹性，不能合理有效组织收入。大部分资源品目资源税仍实行从量定额计征，相对固化的税额标准与体现供求关系、稀缺程度的资源价格不挂钩，不能随价格变化而自动调整。在资源价格上涨时不能相应增加税收，价格低迷时又难以为企业及时减负，资源税组织收入和调节经济的功能不足，与矿业市场发展不适应。

2.征税范围偏窄，许多自然资源未纳入征收范围。现行资源税征收范围仅限于矿产品和盐，与生产生活密切相关的水、森林、草场、滩涂等资源未纳入征收范围，未能全面发挥资源税促进资源节约保护的作用。

3.税费重叠，企业负担不合理。各地涉及矿产资源的收费基金项目较多，许多收费基金与资源税征收对象、方式和环节相同，调节功能相似，造成资源税费重叠，加重了企业负担。

4.税权集中，不利于调动地方积极性。除海洋原油天然气资源税外，其他资源税均为地方收入，但地方政府仅对少数矿产品的具体适用税率有确定权，多数矿产品的税率均由中央统一确定，地方政府不能因地制宜、因时制宜完善相关政策，不利于调动其发展经济和组织收入的积极性。

二、我国全面实施资源税改革的时机选择

（一）我国资源税制度沿革

我国的资源税开征于1984年，对在我国境内从事原油、天然气、煤炭等矿产资源开采的单位和个人征收。1994年国务院颁布了资源税条例，确定了普遍征收、从量定额计征的方法。目前征税范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐七大类。2011年国务院修订了资源税条例，增加了从价定率计征方式。自2011年11月1日起，在全国实施原油、天然气资源税从价计征改革；自2014年12月1日和2015年5月1日起，分别实施了煤炭和稀土、钨、钼资源税从价计征改革，并全面清理相关收费基金。上述改革总体运行平稳，对调节经济、规范税费关系、促进资源合理利用发挥了积极作用。近十年来资源税收入增长迅速，年均增长率约为27%。2015年资源税收入1035亿元，约占地方税收入的1.8%，成为资源富集地区重要税收来源。原油等6种矿产品资源税从价计征改革完成后，采用从价计征方式征收的资源税，已占资源税总量的60%以上。

（二）通过前期改革积累经验

前期资源税改革的实践探索，为全面推进资源税改革积累了宝贵经验：一是把清费立税、规范税费关系作为改革前提，坚决取消不合理的收费项目，将合理收费平移到资源税中；二是把实行从价计征，建立与市场机制相适应的公平合理的税收调节机制作为改革核心；三是把稳增长、总体上不增加企业负担作为改革底线；四是把实施差别化税率、促进资源保护以及节约利用作为改革要求；五是把落实好税收优惠政策和提供高效便民的征管服务作为改革保障；六是适当下放税政管理权、调动地方积极性，有利于上下共同做好资源税改革政策的设计和落实工作，提高资源税改革的针对性和实效性；七是通过调整征税对象、设计平均折算率或换算比，既使资源税制顺应了矿业市场发展的现状和趋势，又平衡了应税产品开采环节和洗选加工环节的税负水平，有利于促进资源企业正常经营和资源产业健康发展。

（三）资源市场变化为全面推进改革提供了机遇

自2012年以来，受到金融危机和世界主要经济体经济增长乏力等因素影响，国际资源市场下行，我国矿产资源价格总体上处于逐步下降的态势，目前已接近资源价格谷底。在价格处于底部时进行改革，既不会增加矿山企业负担，又不会导致矿产品下游价格上涨。因此，当前是全面推出资源税从价计征改革的有利时机，各方面阻力最小。

三、我国资源税全面改革的绿色设计

全面推进资源税改革确定了“清费立税、合理负担、适度分权、循序渐进”四项原则，核心是要在清费基础上全面建立资源税从价计征机制，并将涉及国计民生的水资源纳入改革试点范围。认真研读改革文件可以发现，此次资源税改革在政策设计层面多重契合了绿色发展理念，是对我国完善绿色税制、促进绿色发展的有益探索。

1.对市场规律的充分尊重。资源税全面从价计征建立了税收与资源价格直接挂钩的调节机制，在发挥市场配置资源决定性作用的同时，更好体现了税收的自动调节功能。当资源价格上涨、企业效益增加时，资源税随之增加，将有效抑制资源价格上涨过快和矿业经济可能出现的过热；当资源价格下降、市场低迷时，能够自动减少企业税收负担，保护企业发展活力，保障矿业经济持续健康运行。

2.对资源节约集约利用的有效引导。针对我国资源短缺、开采利用效率低、消耗总量大、浪费现象突出等问题，此次改革调整了从量计税的政策，实现了资源税收入与资源价格挂钩。改革原则上对资源赋存条件好、价格高的多征税，对条件差、价格低的资源少征税，对综合利用以及符合条件充填开采和衰竭期矿山的资源给予税收优惠政策支持，建立有效的资源开采约束和激励机制，引导矿业企业摒弃采富弃贫，“吃白菜心”的资源开采方式，提高资源利用效率。

3.对人们绿色发展期盼的积极呼应。我国水资源严重短缺，其中超采最为严重的河北省地下水位下降、地面沉降等问题突出，已经严重威胁到生态环境安全和可持续发展。此次在河北省开展水资源费改税试点，将地表水和地下水纳入征税范围，并针对高耗水行业、超计划用水以及在地下水超采地区取用地下水提高了税额标准。改革将在总结试点经验基础上在全国推开，将有效抑制地下水超采和不合理用水需求，引导人们杜绝用水浪费，养成节约用水的生态保护意识和习惯。

4.对资源税费项目的清理规范。针对目前资源税费重叠，一些地区企业负担较重的现象，此次改革将税费统筹考虑，一方面，将矿产资源补偿费费率降为零，停止征收价格调节基金，取缔地方违规设立的收费基金项目，从源头上堵住了乱收费的口子；另一方面，在测算税率时坚持了税费平移原则，保证企业负担控制在合理区间，既总体上实现了企业减负，又为规范政府非税收入探索了路径、提供了借鉴，有利于企业生产经营环境的持续改善。

图 / 李鸿翔

责任编辑：王平