相对集中行政处罚权制度探析

摘 要 相对集中行政处罚权制度是我国改革创新的产物，比较有效地解决了我国行政管理领域存在的职权交叉、多头执法等问题。相对集中行政处罚权应该遵循法治原则、相对性原则和相关性原则。相对集中行政处罚权制度需要从立法方面、执法队伍建设方面、监控机制方面进一步完善。

关键词 集中 行政处罚权 相关性 相对性 执法体制

作者简介：陈珺珺，上海政法学院，讲师，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.213

相对集中行政处罚权制度有利于解决在我国长期存在的多头执法、职权交叉重复、行政机构膨胀等问题，理顺行政执法体制。研究该制度，会帮助我们找出相对集中行政处罚权存在的问题，针对性地提出解决方案，有助于规范相对集中行政处罚权，使得此项改革和创新能够沿着法治的道路前行。

一、相对集中行政处罚权制度的界定

相对集中行政处罚权制度指的是一个行政机关按照法定程序行使有关行政机关的行政处罚权，原有关行政机关不再享有被集中的行政处罚权的制度。这项制度可以从三个方面加以理解。

其一，在相对集中行政处罚权制度中，被集中的是某种特定权力，而不是泛泛的权力。按照学理分类以及法律规范的规定，行政主体所行使的行政职权种类很多。相对集中行政处罚权制度集中的是行政主体行使的众多权力中的行政处罚权。行政处罚权指的是法定行政主体依据法定程序对违反行政法律规范的行政相对人进行制裁的一种权力。

其二，在相对集中行政处罚权制度中，体现出了行政处罚权的汇聚。一般来说，不同的行政职能机关行使不同行政领域的行政处罚权，呈现出分散化、不集中的特点。该制度的理念就是把分散化的行政处罚权按照一定的原则、标准汇聚起来。被集中的行政处罚权不再由原来行使该项行政处罚权的一般行政职能机关行使。如有违反，其所作出的行政行为没有法律效力。

其三，在相对集中行政处罚权制度中，改变了某些领域、范围的行政处罚主体。相对集中行政处罚权必然带来行政处罚权行使主体资格的调整。原有的法律规定的一般行政职能机关被行使相对集中处罚权的主体所代替。

二、相对集中行政处罚权的原则

（一）法治原则

法治，简单地说，就是法的统治，一切行为尤其是公权力行为在法的统治之下。相对集中行政处罚权的法治原则指的是相对集中行政处罚权的设定和实施应该在法治的轨道运行，必须符合法律，不能与法律相抵触，违反相关法律规定应承担相应法律责任。相对集中行政处罚权牵涉的问题很多，例如行政机关的组织问题，行政系统内部的权力配置，以及行政机关相互之间是一种什么样的关系：领导关系、协助关系等。我国行政系统的设立、组织及职权分配不是由行政机关自己决定的，而是由国家权力机关决定的。只有在法治的轨道上，相对集中行政处罚权才能有序、良性地运转。一般来说，根据法治原则，法定的主体才能合法行使相对集中行政处罚权，是适格主体，其他的主体禁止行使相对集中行政处罚权；相对集中行政处罚职权是法定的，相关行政综合执法机关行使权力时必须在权力的界限范围内，否则就是越权，要承担相应法律责任；相关行政执法机关必须依照法定的程序行使特定的行政处罚权，即采用法律规定的步骤、方式、顺序、时限去行使权力；权责一致，有多大的权力就要承担多大的责任。

（二）相对性原则

集中行政处罚权不是绝对的，不是把所有的行政处罚权不加区分地集中起来，而是相对的。不容置疑的是现代社会行政管理事态纷繁复杂，需要进行专业分工，因而行政管理需要分工。一般来说集中行政处罚权，应以必要性为限：考虑是否存在职权交叉、多头执法、重复执法的问题。其次，专业性、技术性强的事项不适宜适用该制度。某些因素在确定相对集中行政处罚权的适用范围时应该予以考虑，职权的内容应主要集中在日常的、案情简单、能直接判断不需要更进一步技术检查或技术鉴定的、大量存在的违法行为。而对于那些案情复杂隐蔽、专业性、技术性强的违法案件则应由专业执法部门保留处罚权。再次，专属性的行政处罚权不能被集中。而且垂直领导的行政机关的行政处罚权也不适宜集中，如海关、金融、国税、外汇管理等行政机关。

（三）相关性原则

相对集中行政处罚权应该遵守相关性原则。相关性原则指的是被集中的行政处罚权之间应该存在关联。过于宽泛的适用范围，一定会导致集中行使行政处罚权的行政机关权力无序扩张；权限范围过于宽泛也会导致该行政机关无法专业、高效地行使被集中的行政处罚权。确定行政职权之间关联性的要素主要包括三个方面：

其一，行政职权适用领域的相关性。相对集中行政处罚权既可以是跨部门的综合执法，例如城市管理、文化领域；也可以是行业内部的综合执法，例如交通、农业等领域。

其二，行政管理目的具有相关性。行使行政职权都有一定的目的，可以是维护公共利益，维护社会秩序，保障行政对人的权利等。例如为了达到保障食品安全的目的，我国把过去在食品安全监管领域的分段监管改为由食品药品管理部门统一行使该项行政职权。

其三，执法地域的相关性。例如，上海市根据地域相关性标准制定了针对市人民广场地区、铁路上海站地区和苏州河地区的综合管理规定。需要注意的是，有些相互关联的违法行为不能按照地域进行人为地细分，否则可能会增加执法层次，陷入新的职责不清的状态。

（四）协调性原则

相对集中行政处罚权应该遵守协调性原则。协调性原则指的是在设定和实施相对集中行政处罚权时应当正确处理行政组织内外各种关系，营造有力的条件和良好的环境，保证行政组织能够常态运行，进而实现行政管理目标。由于相对集中行政处罚权制度突破了传统观念，打破了现行的条条框框，触及了部门的权力和利益，加之许多人至今还不了解这个制度，因此，推行和实施相对集中行政处罚权遇到很大的困难和阻力。因而在设定和实施相对集中行政处罚权时需要贯彻协调性原则。

其一，行使相对集中行政处罚权的行政综合执法机关与一般行政职能机关之间的协调。两者在执法过程中存在着职权交叉的情况，要想实现行政管理目标，必须形成合力，主动互相协助、配合、支持，而不是一盘散沙，相互割裂。行使相对集中行政处罚权的综合行政执法机关与一般行政职能机关之间的协调具体表现在以下方面：行使相对集中行政处罚权的综合行政执法机关在行使职权的过程中发现属于某项行政事项属于一般行政职能机关的管辖范围，应当及时移送给相关行政机关；一般行政职能机关在行使职权的过程中发现属于某项行政事项属于行使相对集中行政处罚权的综合行政执法机关的权限范围，应当及时移送给行政综合执法机关。综合行政执法机关在查处违法行为时，需要查询相关资料， 需要一般行政职能机关协助认定相关违法行为，一般行政职能机关应予以配合。综合执法机关与一般行政职能机关应该建立相关机制，促进信息交流、资源共享。综合执法机关应当将行政处罚的实施情况、发现的问题通报给一般行政职能机关，提出管理的建议；一般行政职能机关应该将行政许可、监管信息及时告知综合执法机关，保障相对集中行政处罚执法的顺利、有效地开展。

其二，行使相对集中行政处罚权的综合行政执法机关之间的协调。目前确定在什么范围、领域适用相对集中行政处罚权制度，标准具有多样性，因而相对集中行政处罚权时难免会存在职权范围交叉的地方，综合执法机关之间应协调配合，不能遇到有利的行政事项互相争夺管辖权，遇到麻烦的行政事项就不愿执法，把职责推给对方。两者之间进行权力分配可以按照一定原则：谁方便谁行使；谁先受理谁解决。两者发生职权争议时，可以由共同上级行政机关解决。

三、关于相对集中行政处罚权问题的思考

（一）关于相对集中行政处罚权的立法问题

相对集中行政处罚权的法律依据来自《行政处罚法》第16条的规定，而该法是由全国人大制定的，比较抽象，不是非常具体。目前规范该制度的法律文件有国务院的文件、地方性法规、地方政府规章、其他规范性文件组成，缺乏全国性的统一立法。统一的立法缺乏，导致实践中各地对相对集中行政处罚权的认识不统一，综合执法机构的法律地位也不同、执法的领域宽窄不一。在经过长期试点、立法经验日趋成熟的情况下，应该尽快制定全国性的统一立法全面规制相对集中行政处罚权，主要内容应涉及相对集中行政处罚权的法律性质、法律地位、主体、管理体制、适用范围、程序规则、法律责任等内容。

（二）关于相对集中行政处罚权的执法队伍建设问题

在具体行使相对集中行政处罚权的过程中，相关执行行政公务的人员行使的是跨部门的行政处罚权，这就意味着执法人员要熟知多个领域的法律规范、掌握更多的专业技术知识。也就是说，相对集中行政处罚权制度对执法队伍提出了更高的要求。在相对集中行政处罚执法实践中，综合行政执法人员的来源上缺乏系统严格的规定，有正式的公务员，也有临时工，执法人员素质参差不齐，这就难免会产生执法中的障碍，执法人员违法执法，暴力执法的现象屡有发生。为了使这项制度能够深入推进、带来良好的社会效果，必须要进行执法队伍建设。严格准入条件、对在岗人员进行综合培训是打造高水平执法队伍的必然要求。严把入口关，要通过一定的考查方式选拔执法人员，进而取得公务员编制。对在岗人员定期进行培训，培训的内容包括执法涉及领域的相关法律规范、相关专业技术，提高执法人员执法水平，促进执法人员执法理念、执法方式的转变，从野蛮执法向文明执法转变；从随意执法向依法执法转变。

（三）关于相对集中行政处罚权的监控机制问题

原有法律规范已经对行政处罚权进行了配置，而相对集中行政处罚权制度改变了这种法定的分配，存在着一些潜在的危害，如过分扩张导致权力分工被打破，权力过分集中，因而有必要完善相对集中行政处罚权的监控机制，更好地发挥该制度的积极作用。相对集中行政处罚权的监控机制应当由以下监控制度构成：加强权力机关的监督，权力的分配问题应该是立法行为的结果而不是行政行为的结果，应由权力机关决定、监控；根据《行政处罚法》第16条的规定，国务院以及其授权的省级人民政府有权决定相对集中行政处罚权，所以权力机关应该对国务院以及国务院的再授权加强监督；加强行政职能部门的辅助监督，一般的行政职能部门和行使相对集中行政处罚权的行政机关在执法过程中互相配合、支持，同时也应该加强前者对后者的辅助监督，将相关问题及时提请同级政府纠正；以司法监督为最后的防线，行使相对集中行政处罚权的行政机关侵犯了相对人的合法权益，相对人可以向法院提起行政诉讼，启动司法机关对行政权的监督。

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