混业经营背景下金融监管机构的 “加减乘除”——以英国改革为参考

姚誉作

混业经营背景下金融监管机构的 “加减乘除”
——以英国改革为参考

姚誉作*

2007年以来的全球金融危机折射出混业经营监管的缺失。为解决监管体系暴露的致命缺陷，英国政府于2009年启动了金融监管框架改革。英国成立了职责明确的金融政策委员会、审慎监管委员会和行为监管委员会等机构。中国可以借鉴英国模式的一些经验，依托 “一行三会” （中国人民银行、银监会、证监会和保监会），重新组合、优化、升级监管主体。首先做乘法，提取 “一行三会”的宏观监管功能，成立 “宏观监管委员会”，对整个金融领域宏观审慎监管。其次做加法，引入保险公司控制风险。再次做减法，建议保留 “一行三会”行为监管职能，以减少改革成本。最后做除法，清除 “三会”重复的消费者保护局，设立单一的消费者保护部门，有效率地处理混业经营纠纷。

金融监管框架 宏观审慎 保险 消费者保护 英国金融改革

一、引言

与许多发达国家一样，我国金融制度在混业经营和分业经营之间几经变迁。上世纪80年代，工、农、中、建四大国有银行相继开办证券、信托等业务，相当一部分银行将信贷资金和同业拆借资金挪用，投放到证券和房地产市场，“混业经营”沦为 “混乱经营”。〔1〕任晓：《金融混业经营将开启新增长之门》，载 《中国证券报》2015年3月18日，第A01版本。在这一背景下，1995年颁布的 《商业银行法》第43条规定，银行业应与证券业、信托业分业经营。〔1〕《商业银行法》第43条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”该条体现了分业经营原则，但是特别注明 “国家另有规定的除外”，为混业经营留有余地。但是，随着金融业竞争加剧，传统商业银行的利润越来越薄。从上世纪90年代末，在追逐利润的驱动下，在金融创新的浪潮中，发达国家经济体逐渐放松金融管制，完成了从分业监管到混业监管的转变过程。在我国，许多金融机构在实际操作中通过持股的方式投资于证券行业。例如，平安集团、中信集团已经发展成为由金融控股公司控制的多个子公司组成的大型集团，其子公司遍布银行、证券、信托、资产管理等多个领域。然而，始于2007年的全球金融危机再一次敲响了监管者 “监管失灵”的警钟。

为什么金融业陷入 “一抓就死，一放就乱”的怪圈？这些现象说明金融业监管方式无法完全适应其运行。具言之，在银行监管方面，“侧重于对单个商业银行稳健性的监管，即通过资本、杠杆率、拔备率等手段增强商业经营的稳健性”〔2〕John-Peter D.Chateau.，“Beyond Basel-2 Simplified Standardized Approach：Credit Risk Valuation of Short-Term Loan Commitments”，International Review of Financial Analysis，XVI（2007），pp.412-433.转引自袁闯：“中国证券行业宏观审慎监管研究”，载 《湖南大学》2012年。；在证券业和保险业监管中，“各国普遍实施的对证券公司、保险的公司净资本监管、偿付比例监管等手段也都是以单个机构为实施对象的”。〔3〕John-Peter D.Chateau.，“Beyond Basel-2 Simplified Standardized Approach：Credit Risk Valuation of Short-Term Loan Commitments”，International Review of Financial Analysis，XVI（2007），pp.412-433.转引自袁闯：“中国证券行业宏观审慎监管研究”，载 《湖南大学》2012年。2007年的金融危机表明，鉴于单个金融投资者和整个金融系统的利益冲突，单个金融机构在进行最有利的投资行为时，有可能破坏整个金融系统的安全性。如果金融监管只规范单个机构的行为，则缺乏对整体的监控，无法应对多行业共同的风险敞口。另外，法律思维的僵化也为逃避监管提供可趁之机。“法律思维的理性建立在超越具体问题的合理性之上，形式上达到了那么一种尺度，法律制度的内在因素是决定性尺度；其逻辑性也达到那么一种程度，法律的具体规范和原则被有意识地建造在法学思维的特殊模式里，那种思维具有较强的逻辑系统性，因而只有从预先设定的法律规范或原则的特定逻辑演绎程序里，才能得出对具体问题的判断。”〔4〕Max Weber，“Max Weber on Law and Rise of Capitalism”，Wiscomsin Law Review，III（1972），p.730.转引自崔建远：《关于制定 〈民法总则〉的建议》，载 《财经法学》2015年第4期。在刑法、民法等领域，明确的主体、严谨的推理、清晰的因果关系是确定法律责任的逻辑前提。定性分析的法律思维被引入到金融法领域，自然而然形成了以金融组织为监管对象、以个体行为为监管内容的分业监管模型，从而导致了许多监管上的漏洞。

本文试图发现金融监管改革背后的新思路。在对金融危机的充分反思之后，英国政府把金融部门的改革作为重点工作。自2009年起，通过对监管体系的重构，致力于找到金融监管新平衡。笔者以英国为样本，主张引入量化的思维，对金融监管机构 “加、减、乘、除”。金融监管主体应重新组合、优化、升级，以弥补混业经营监管的空白。

二、英国金融监管机构的改革

2007年后，英国政府不得不花费数千亿英镑为破灭的泡沫买单。英国政府用纳税人的钱，先后注资北石、劳埃德、苏格兰皇家等银行，以增加资金的流动性。曾经，英国的金融体系被称为世界上最开放、最全球化和最具创新性的制度之一。但是，在金融危机中，高杠杆率的对冲基金、投资银行、自营商、担保贷款借贷市场、无担保贷款借贷市场、保险公司等相继遭受重创。由于混业经营、资产证券化和影子银行体系的存在，风险表现出了严重的网络性特征，在从业者追逐利益的过程中，不断地在各个行业的不同机构间传递、积累、循环。不受监管的 “影子银行”，混业经营，系统风险缺乏控制等因素，都成为此次金融危机的原因。更为重要的是，英国的三方 （tripartite）监管体系，即英格兰银行，金融服务局 （Financial Services Authority）及英国财政部，使得以上问题得不到及时发现和解决。

英国的三方监管体系存在致命的缺陷。金融业的问题复杂多变，大到宏观的系统风险，小到微观的金融从业者行为。由于三方监管体系把所有的监管责任都交给一个单独的监管机构：金融服务局，监管当局很难及时地发现和处理危机。另外，正如金融服务局主席特纳勋爵 （Lord Turner）所提出，英国原宏观监管体系中有缺口，没有机构负责宏观审慎〔1〕从上世纪80年代起，宏观审慎概念开始被提起；在2007年金融危机后，宏观审慎监管理念得到各国认同。“国际清算银行在1986年将宏观审慎监管政策定义为支持整个金融系统安全有效运行的多种宏观政策组合。在21世纪伊始，这一政策开始被广泛提及，但宏观审慎监管政策被普遍认同是在此次金融危机之后，并已经成为世界各国在防范系统性金融风险领域研究的重点内容。”参见王春玲：“关于对证券公司实施宏观审慎监管的思考”，载 《证券市场导报》2011年11月期。风险分析与采取缓解措施。同时，微观审慎监管方法也缺乏战略性风险分析，〔2〕HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：Judgement，Focus and Stability”，Cm7874（July 2010），p.4.过分依赖于规则和官方指令的勾选框法 （box-ticking approach）例行公事。因此，英国政府当时的首要任务就是通过重构和平衡，建立一个权责分明，目标清晰，工具灵活有效的金融监管体系 （如图1）。

（一）英格兰银行的宏观金融稳定作用凸显

《2009年银行法》明确了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位，并强化了相关的金融稳定政策工具和权限。〔1〕胡滨、尹振涛：“英国的金融监管改革”，载 《中国金融》2009年第17期。《2012年金融服务草案》（Financial Services Bill2012）提出，政府将在英格兰银行内部设立金融政策委员会 （Financial Policy Committee），作为英格兰银行董事会的下属机构。〔2〕《2012～2013年金融服务草案》 （Financial Services Bill 2 2012-2013）在 《1998年英格兰银行法》（the Bank of England Act1998）第一部分加入了第9B条。此条款规定，金融政策委员会作为英格兰银行董事会的下属机构。来负责监管更宽泛的影响系统稳定的宏观金融风险。它将关注金融市场结构的系统风险，比如金融机构之间的联系。〔3〕参见 《1998年英格兰银行》第9C条。同时，英格兰银行董事会提议成立一个监督委员会 （Oversight Committee），加强对英格兰银行政策制定活动的监督。他们能够获取包括金融政策委员会在内的，英格兰银行所有的会议记录和文件，定期对其进行审查。鉴于委员会的组成成员全部来自董事会的非执行成员，此设计更能反映外部专业机构，如国际货币基金组织 （International Money Fund），对金融政策的客观意见。

央行的宏观审慎工具很多，如准备金制度、反周期资本金要求、特定类型贷款的要求、抵押品要求等。负责宏观审慎监管的金融政策委员会设立在英格兰银行内部，宏观监管的理念超出了银行业的层面。随着人们加深对 “影子银行”认识，受到监管的不仅仅限于狭义的商业银行，而且包括影子银行。金融稳定理事会 （Financial Stability Board）认为，“影子银行是指全部或部分存在于银行业外部，涉及杠杆和到期转换问题的信贷中介”。〔4〕Kenneth Patrick Vincent O'Sullivan&Stephen Kinsella，“Chasing shadows：Europe prepares to regulate shadow banking”，Journal of Banking Regulation，XIII（2012），pp.173-177.也有观点认为，影子银行是活动、市场、合同、机构和他们之间大量联系的集合，这个体系非常复杂。〔5〕Lord Adair Turner，“Shadow Banking and Financial System”，Harvard Law School Forum on Corporate Governance and Financial Regulation in 2012，http：//blogs.law.harvard.edu/corpgov/tag/adair-turner/.特纳勋爵指出，影子银行的概念包含了多种特定的机构和活动，比如证券化贷款、在信贷市场上活跃的对冲基金、从事信贷证券交易的投资银行、资产支持商业票据保险和回购市场。〔6〕Lord Adair Turner，“Shadow Banking and Financial System”，Speech Delivered at the Cass Business School in 2012，http：//www.fsa.gov.uk/library/communication/pr/2012/027.shtml.虽然关于影子银行的定义有争议，但是肯定的是，将影子银行纳为监管对象，使得调整和监管的范围有可能扩大到基金、投资公司、证券公司和保险公司等其他的金融机构。

宏观监管政策还将综合多方意见。金融政策委员会的成员，除了英格兰行长和副行长，两名执行董事 （由英格兰银行行长和财政大臣讨论后任命），还包括金融行为监管局总裁，财政大臣任命的四名外部成员，以及一名财政部代表。从人员组成上说，名在“央行内部”，实是 “多方参与”的布局。财政大臣将负责公共资金的安全。同时，财政部将被赋予新权力，确保议会和公众相信公共资金得到合理使用。财政大臣可以对英格兰银行发出指令。在新的框架中，一旦公共资金遭受风险，通知程序和否决程序都将发挥很大作用。首先，当因金融危机而需要公共资金时，英格兰银行必须通知财政大臣。然后，财政部可以投票否决银行提出的解决方案 （resolution action）。但是，英国政府也承认，有的时候必须弱化财政部的最高权力来挽救危机，而两者的合作是有效、及时应对金融危机的保障。可以说，在财政部的指令和金融监管体系政策独立性之间，英国政府很难选择。目前，办法有二：其一是公开，如果金融政策委员会不采用财政部的建议，它应该将考虑因素和原因公布于众；其二是危机管理的谅解备忘录 （Memorandum of Understanding），其中可书面规定英格兰银行和财政部双方采取的措施和履行的程序 （如通知程序等），进一步在细节上确定双方的义务责任。

（二）设立审慎监管局和金融行为监管局

在微观领域，英国政府将成立审慎监管局 （Prudential Regulation Authority）和金融行为监管局 （Financial Conduct Authority）。随着金融服务局退出监管舞台，审慎监管局和金融行为监管局将取而代之。由于两局的实践性很强，需向宏观监管机构提供信息，并保证宏观政策的执行。金融政策委员会可以对两局发出指令，财政部会任命独立的人对两局的活动进行审查。

审慎监管局作为英格兰银行的从属机构，主要负责监督银行、保险公司和复杂投资公司等金融机构的日常活动和风险。与负责宏观审慎监管的金融政策委员会不同，审慎监管局面向企业个体。审慎监管局可以向企业个体咨询并获取信息，对企业个体的咨询活动要在年报中披露。

金融行为监管局，负责一部分小企业的审慎风险控制工作和所有企业的市场行为监督。金融行为监管局作为独立的机构，将严格监管所有金融从业者个体的市场行为，提高市场的信心和透明度，保护消费者和努力促进竞争。金融行为监管局需听取消费者和金融从业者的意见，设定小组和委任人员代表他们的利益。关于金融行为监管局，有两个问题需着重考虑。第一个问题如何处理其和审慎监管局之间既分工又合作的关系。第二个问题是如何保护消费者。

第一个问题，审慎监管局对风险分析、规则制定、前瞻判断、审批许可的能力要求很强，行为监管局除了负责审慎监管，还侧重执法，这两者紧密联系又有分工。英国审慎监管局和金融行为监管局的分工安排，使得一部分企业只置于金融行为监管局的统一监管下，但是另一部分企业面临两个部门的双重监管 （dualregulated）。所以，处理好两个监管部门的关系十分重要。英国政府采用六种有效方法。第一，人员互通，交叉任职。第二，书面规定彼此合作的责任。第三，制定谅解备忘录确定这些责任。第四，合作的事项履行情况要在双方的年报 （annual report）中记载。第五，谅解备忘录和年报提交议会和财政部审查。第六，简化为一个审批程序。有重大影响职能 （significant influence functions）的企业，需要获得两个部门的批准。但是，为不加重企业的负担，它们只需要履行一个行政许可程序。

在关于保护消费者的第二个问题上，原则上消费者必须为自己的决定负责，但是由于信息和能力不对称，消费者往往无法作出正确的决定。因此，英国政府增加了金融行为监管局保护消费者的目标。金融行为监管局需适当注意 （have regard）消费者对准确、及时、正当信息和建议的需求。

（三）建立独立的单一投诉机构

值得注意的是，单一投诉机构 （a single complaints scheme）简化了企业的投诉程序，企业可就监管方 （审慎监管局、金融行为监管局和英格兰银行）的职责履行问题一起投诉。当然，这对监管方的协调工作提出了更高的要求。

草案依然保留了上诉裁判所 （Upper Tribunal）对监管决定的审查。可是，为保证监管者自由地作出判断，英国政府限制了上诉裁判所不支持的行为。

图表1〔1〕 请参见 HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：Judgement，Focus and Stability”（2010）；HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：the Blueprint for Reform”（2011）；HM Treasury，“A New Approach to Financial Regulation：Securing Stability，Protecting Consumers”（2012）；廖凡：“英国金融监管体制改革的最新发展及其启示”，载 《金融监管研究》2012年第2期。

三、我国金融监管框架的重构

在金融危机发生后，我国监管当局做出很多努力，如逆周期宏观调控，对小微企业输血，成立消费者保护局，减轻市场参与者交易成本，加强 “一行三会”的协调合作等。但囿于法律监管思维和混业经营不协调，我国金融业依然面临着银行理财产品混乱、股民保护不足、金融业国际竞争力不强、系统风险等难题。笔者建议我国借鉴英国金融改革的路径，在原有监管机构的基础上 “加、减、乘、除”，优化我国金融监管框架。

（一）乘法：“一行三会”提取公因式，推进宏观审慎监管

我们无法将危机割裂开，一个行业表现出来的问题，也许根源在于另一个行业。“以金融控股公司为例，由于其经营业务跨行业、跨市场，单家监管机构往往没有权限也没有能力对超出其监管范畴的业务进行监管，甚至出现金融控股公司下属的子公司通过母公司来逃避监管”。〔1〕叶文辉：“‘双峰型’金融监管模式的国际实践及对我国的启示”，载 《西南金融》2016年第1期。此时仅靠一个监管机构无力完全解决。因此，我国应成立 “一行三会”和财政部共同参与的宏观监管委员会，监督范围遍及整个金融领域，与 “一行三会”叠加式监管。

目前，虽然我国已成立一行三会联席会议，但是并未形成统一的标准。“各监管部门之间利益协调分配难度较大，金融联合监管的工作效率较低。此外，金融联合监管还会由于各家监管机构关注的监管目标不同而引起监管冲突。”〔2〕叶文辉：“‘双峰型’金融监管模式的国际实践及对我国的启示”，载 《西南金融》2016年第1期。首先，笔者建议多方应探索统一的监管指标。针对风险循环积累的特征，突破法律思维，从“定性”到 “定量”，跨行业计算累积风险。对大型金融集团实行积分制和并表监管。必要时予以拆除，避免出现 “大而不能倒”的现象。其次，多方应加强信息共享。英国采用了很好的方法和程序，来加强共同监管领域的沟通。比如两个监管方人员互通，交叉任职，既节约成本，又可以保证政策的统一。再比如双方制定谅解备忘录确定责任，并在年报中记载，最后交由第三方审查等。这些措施都会在细节上进一步使整个监管体系融为一体，尽量减少摩擦和内耗。我国银监会、证监会、保监会应及时提供本行业的信息，财政部也应提出金融业需要注意的实体经济风险领域，必要时制作谅解备忘录和报告，并定期公布于众，或交由第三方审查。

（二）加法：增加保险公司控制风险

如果金融市场参与主体投保，那么个体的潜在风险会和保险公司的业绩挂钩。关注风险，是保险公司与生俱来具有的嗅觉功能。所以，对个体风险的控制，没有人比保险公司更合适了。第一，建议对上市公司的退市行为强制保险。注册制实行后如何退市？退市的成本谁来承担？如果由股民来承担，那么这个制度本身就会引起巨大危机。如果能够由保险公司先承担，然后对企业追偿，更能体现对弱势消费者的保护。第二，如果某账户持有的证券数量足以操纵市场，应对其强制保险。市场违法行为预先保险，一方面对投资基金等 “金融大鳄”可起到警醒和威慑作用；另一方面，面对集体诉讼制度不健全的现实，保险公司可先行赔付受损害的散户，避免风险蔓延造成的恐慌。〔1〕Yuzuo Yao，Regulation of Open-Ended Fundsunder UK，USand Chinese Law：Issuesof Conflictsof Interest（Beijing：Central Compilation&Translation Press，2015），pp.196-197.第三，保险公司掌握大量的行业信息，犹如宏观监管委员会的耳目。

（三）减法：尽量减少改革成本

金融监管机构改革成本很大。据统计，约2万英国企业要改受金融行为监管局的监管，约1700企业受审慎监管局和金融行为监管局的双重监管。改革的成本包括硬件设施、计算机系统、法律、人员培训和管理的费用。这些企业增加的改革成本在5000万到1亿英镑之间，未来持续增加的成本在每年2500万到5000万英镑之间。因此，英国内部也有一种观点，主张 “什么都不做”（do nothing）。他们希望金融服务局继续发挥作用，对企业进行审慎监管和市场行为监管，因为这样可以节省费用。好的监管规则并非对消费者、企业个体增加过多的负担。所以，笔者建议我国可继续保留 “一行三会”的监管框架，精简审批程序，提高工作效率。

（四）除法：清除重复机构，设立单一的消费者保护部门

为加强市场违规行为监管和保护消费者，银监会、证监会、保险会各自设有消费者保护局。但是，在混业经营的背景下，一旦产生纠纷，缺乏金融、法律专业知识的消费者难以判断该向哪个部分投诉。如此一来，“三会”有可能相互推诿而错过控制危机的最佳时机。若有单一的消费者保护部门，消费者可就金融业任何问题提出意见。消费者投诉的问题，由单一部门处理，不得遗漏。一个投诉机构，可以减轻消费者的负担，加强 “三会”的联合执法。

四、结语

随着混业经营成为金融业发展的趋势，监管机构面临严峻考验。为避免金融业陷入 “一抓就死，一放就乱”的怪圈，本文试图突破僵化的法律思维，借鉴英国的改革经验，对既存的金融监管机构 “一行三会”作 “加、减、乘、除”。“加”，即增加保险公司控制风险。“减”，即尽量减少改革成本，继续发挥 “一行三会”的监管作用。即 “乘”，即提取 “一行三会”的宏观审慎监管功能，建立统一的风险标准。除，即清除 “三会”中重复的消费者保护局，设立单一的消费者投诉部门。在对金融监管主体重新组合、优化、升级后，混业经营监管的空白将被填补。

*姚誉作，华中师范大学法学院副教授，曼彻斯特大学法学博士。