在新发展理念指引下落实好税收科学任务观

邓力平（厦门国家会计学院 福建 厦门 361005）



在新发展理念指引下落实好税收科学任务观

邓力平*（厦门国家会计学院 福建 厦门 361005）

* 邓力平，全国人大常委会委员、福建省人大常委会副主任、厦门国家会计学院教授、厦门大学闽江学者讲座教授、博士生导师。

一、把握新发展理念的内涵是落实税收科学任务观的前提

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央全面把握国内外大局，按照“四个全面”的战略布局，提出了许多指导我国经济发展继续持续健康发展的新思路，从认识、适应与引领经济发展新常态到当前中国发展的“六个坚持”、“五大发展理念”，体现了党中央对我国经济发展规律性的科学思考与对发展新问题的正确应对。“四个全面”战略布局是指引我国经济社会在新时期前进的重要指南，其含义之深刻、立意之高远已经凸显并将继续呈现。

从新形势下我国经济社会发展新思路形成的特定角度上看，“四个全面”中的全面建成小康社会主要讲的就是发展，提出的是全体中国人民努力实现“两个一百年”奋斗目标的第一个百年目标，强调的是在“十三五”全面决胜阶段的发展大逻辑；党的十八届五中全会在“四个全面”战略布局下又对发展原则进行了细化，明确提出，如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须做到“六个坚持”，即“坚持人民主体地位，坚持科学发展，坚持深化改革，坚持依法治国，坚持统筹国内国际两个大局，坚持党的领导。”而就发展方式而言，在实践中真正做到“坚持科学发展”，就是要全面落实“创新、协调、绿色、开放和共享”五大新发展理念。

党的十八大以来，国家税务总局始终围绕党中央的决策部署，努力找准税收定位，依据“四个全面”战略布局与中央提出的发展新思路新理念，结合我国税收工作实际，主动、动态、经常且创造性地提出了许多新的税收工作思路，赋予了我国税收实践极强的时代气息。2014年，国家税务总局提出了“解放思想，改革创新，全面推进税收现代化”的目标设想，提出了税收现代化的总目标与六大体系，要求到2020年基本实现“税收现代化”，从而将税收发展与国家治理体系和能力现代化的战略目标有机地结合起来。2015年初，国家税务总局在我国经济进入经济发展新常态的新时期中，使用了“税收新常态”提法，强调既要深刻认识、主动适应、积极引领税收新常态，又要有效服务经济发展新常态。2016年，国家税务总局又提出了“砥砺奋进，改革创新，深入推进税收现代化”的新目标，根据党的十八届三中、四中、五中全会和《深化财税体制改革总体方案》、《深化国税、地税征管体制改革方案》的要求，明确了税收在全面建成小康社会决胜阶段的定位、方向与任务，并对“在新的历史起点上开启税收现代化新航程”、“大步挺进税收现代化建设决胜阶段”进行了全面部署。国家税务总局在对2016年税收工作的总体要求中特别强调要“牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放与共享的发展理念”，并将这些新发展理念贯穿于年度重点工作中，贯穿于税收现代化的部署之中。

回顾三年多来的税收实践，国家税收总局在适应新常态、服务新发展方面“围绕中心、服务大局”，做了不少有特色、有亮点、有成效的工作，其中最重要的、长期摆在每年年度工作第一条的就是，努力按照“科学任务观”的要求，连续三年完成了预算确定的税收收入任务，得到了各方面的充分肯定。在当前全面建成小康社会决胜阶段中，我们既要深刻理解在长期我国税收实践中逐步形成的坚持依法治税与完成税收任务统一之中国特色，更必须要按照新发展理念的要求赋予科学任务观新的时代内涵，在新时期中持续、坚定不移地做好“依法组织税收收入”这一税务的核心工作，实现这一重要的政治任务。

二、既坚定不移又与时俱进地做好“收好税”的工作

“收好税、带好队”，这是中国税务机关的永恒主题。在共和国经济社会发展的不同阶段上，我们始终要根据变化的形势与环境，与时俱进地赋予“收好税、带好队”新的时代特征。与此同时，“经济决定税收、税收反作用于经济”的“经济税收观”，这是中国税收独特的优势，是“税收任务”能够长期且必须存在的重要理论依据。

长期以来，我国税务战线不断根据时期与环境的变化，探寻组织税收收入的形式。从基本依据税收任务来组织收入，再到努力在依法治税与税收收入两者中寻求平衡统一，在实践中不断提高我国基本制度、配置方式、发展阶段、涉外程度等因素决定下的税收收入组织形式，努力提高税收任务执行的科学性。例如，在“服务科学发展、共建和谐税收”的环境下，我们强调的是“坚持以科学发展观为指导，增强完成税收任务的决心”。笔者认为，从一定意义上说，今天提出的“科学任务观”本身就是一个在实践中不断完善、根据变化的环境不断改进的可持续过程。站在今天这个时点上，我们既要坚持“收好税、带好队”、“经济税收观”等根本要求，又要不断探索新时期新常态下的科学任务观。

2015年，国家税务总局在全国税收工作会议上明确提出了“科学任务观”的概念，并将此与“预算确定的税收收入任务”的提法结合起来，成为了年度工作任务之首的“依法组织税收收入”的有机整体。国家税务总局首先强调的是，“新修订的预算法明确提出，预算经本级人大批准后，按照批准的预算执行。预算收入征收部门和单位必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》指出，各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化相衔接的考核体系。税务机关分解、落实预算确定的税收收入任务就是贯彻执行预算法”。据此，国家税务总局明确指出，“牢固树立科学任务观。预算安排的收入计划一经人大确定，就要强化任务观，尽心尽力去完成。依法征税、完成任务是税务局长和税务干部的天职”。

2016年初，国家税务总局在今年全国税收工作会议上再次重申了“科学的任务观”，继续强化了“预算确定的税收收入任务”的要求，并将这些要求置于“牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认真落实推进供给侧结构性改革的各项举措”的大前提下去把握，将“依法组织税收收入”继续列为全年税务战线必须完成的首要任务，强调完成“十三五”开局之年的税收收入任务意义重大。

三、对新时期把握科学任务观的四点基本认识

其一，用新发展理念来把握税收收入“任务”存在的必然性与增加的新内涵。

“科学任务观”的第一个关键词是“任务”。在贯彻落实新发展理念的新时期中，就是要坚持对“任务”有全面正确理解。笔者曾多次撰文来阐述“完成预算确定税收收入任务”的合法性与合理性，结合对新发展理念的认识，这里再扼要地归纳为五个方面：一是在中国特色制度性特征与体制性安排下，只要发展依然是党执政兴国的第一要务，作为实现党和国家所确定的经济社会发展目标的重要载体，税收任务必须长期存在。二是在新预算管理体制下，当我们对年度的预算管理从原来主要针对收支平衡与赤字规模转向预算政策与支出安排后，税收收入任务就是一种预测性指标。在财政部向全国人大提交的2016年预算报告中，清楚地写着“2016年收入预计和支出安排”，这里的“预计”和“安排”清晰地反映出收入任务的预测性质。三是预测性任务仍然也是任务，而且一旦当预测性指标通过人大批准程序后，就是预算确定的税收收入任务，税务机关等预算收入征收部门与单位就必须努力去完成。四是在完成预算确定收入指标的过程中，我们要努力克服各种执行中的偏差，这里既包括税务机关不得违反法律法规“收过头税”和“藏富于民”，也包括在预算执行过程中，各级政府不得在预算之外再向税务机关下达收入指标。五是如果在实践中，由于种种原因难以完成预算确定的税收任务，可以通过法定程序报人大批准调整预算。笔者认为，这一理解体现的就是依法治税下依法征管与税收任务的统一，就是探寻在全面依法治国下依法治税的实现形式，依法而且“科学”地完成好预算确定的税收就是中国税务机关实现促进新发展的首要工作。在经济发展新常态下，我们要把握“发展带来的机遇”，依法切实组织好税收收入工作，这是贯彻新发展理念、实现新发展的重要保障，必须始终坚定不移。

进而，鉴于“任务”的主要依据来源于“经济税收观”，因此，在新时期要根据新发展理念赋予“经济税收观”新的内涵。例如，当前面对经济下行压力，我们要努力追求的应该是这样一种良性循环，即“投资有回报，产品有市场，企业有利润，员工有收入，环境有改善，政府有收入”。作为税务机关，要让政府有潜在税源，有现实收入，要让国家经济社会发展有足够的财力，就必须努力去寻求、去创造与去支持任何发展带来的机遇，去支持新发展理念引导下的发展，当税务机关主动参与了对新发展动力的支持，培育了新的发展动能，参与了促进对传统比较优势的改造提升，支持了产业结构的升级，努力提升经济发展的质量与效益，上述良性循环就会形成，税收就会稳定与可持续地增长。

其二，深刻认识“科学任务观”之“科学”要求，“科学”首先讲的就是促发展，就是要服务新发展理念指引下的新发展。

在新时期新常态中，我国税收工作发展必须始终围绕服务新发展、全面建成小康社会这一大局来展开。笔者认为，新发展理念，无论作为一个整体，还是五个方面的发展要求，首先强调的依然是发展。这里强调的发展，当然不是改革开放初期阶段的起步发展，也不是过去那种传统与粗放模式下的发展，而是具有创新、协调、绿色、开放与共享五大特征的新发展。

笔者认为，服务新发展首先就是要“收好税”。面对错综复杂的国内外形势，面对连续不断的经济下行压力，税务机关的首要任务依然是“切实抓好组织收入工作”。国家要实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，每一个方面都离不开坚强的国家财力保证，都离不开作为财政收入最主要来源的现代税收。无论税务机关自身如何实现现代化，税务局首先都是征税局，就是组织收入局，“收好税”作为税务机关永恒的主题，当然应该赋予时代的要求，体现时代的特征，但基本的收税职能始终不能忘记。进而，税务机关还要提升对“收好税”工作的认识，努力从税收工作的各个方面来促进五大发展理念的落实。

其三，“科学”讲的就是要严格依法征税，就是要按照新发展理念的要求形成一套“科学”的组织收入体系。

认真研读国家税务总局提出的工作思路与具体要求，可以看出这一体系正在努力形成中。国家税务总局是按照“全局上增强统筹性、征管上增强精准性、考核上增强严肃性”的要求来抓好组织收入工作，要求进一步完善以“客观地定、科学地分、合理地调、准确地考”为主要内容的新型税收收入管理体系，还特别要求要“由算大账向算细账转变，综合考虑各地税源、征管、政策等因素，有理有据地确定各地税收收入目标。要由直线式下达收入任务向各地多方共担任务转变，不仅向各地分解收入任务，而且国家税务总局各相关司局和省局各相关处室都要承担加强收入分析、强化税收征管的责任，形成组织收入工作的合力。笔者认为，这些具体做法给“科学任务观”的落实提供了很好的载体，并鼓励各地努力创新实现税收任务的新形式。

其四，“科学”讲的就是要深化改革，就是服务大局，科学地完成税收任务要与不断推进税制改革结合起来，要和贯彻“积极财政政策要更加大力度”的政策导向结合起来。

只有建立与完善符合新经济新形势要求的新税制，才能形成可持续的税源，才能保证“经济决定税收、税收反作用于经济”的落实。2016年是税收改革的关键一年，是同时同步推进税制改革和征管体制改革的开局年份。因此，税务机关既要抓住组织收入的首要目标不放松，还要协调统领税制与征管两方面的改革，积极主动，稳妥有序。2016年还是推进结构性改革，特别是供给侧结构性改革的起步之年，在国家实施的积极财政政策中，政策重点已经从主要靠扩大投资转向供给侧发力与减税降费。2016年5月1日全面启动的“营改增”扩大试点就是典型的税制改革与政策运用的有机结合，也是同税务机关既要做好依法收税、又要做好依法减税双重任务密切相关的。对与促进创新发展与供给侧结构性改革高度相关的“营改增”进程，税务机关必须参与持续推动，必须提高服务这一进程的认识，必须国税、地税密切配合与协调执行，还必须在支撑体系、技术安排、重点环节等方面有切实的措施。国家税务总局已经明确提出，“坚持依法征税，既要应收尽收，又要不收过头税。主动依规减免税，不折不扣落实好优惠政策。”在今年全国“两会”之“部长通道”上，国家税务总局主要领导在谈到“确保‘营改增’5月1日如期落地、确保所涉及行业税负只减不增”时再次承诺，之所以能做到，因为有“三个有保障”：政策有保障、预算有保障、执行有保障。这三个“有保障”从一个侧面诠释了新时期“科学任务观”的内在要求，诠释了依法组织收入、推进税制改革、财税政策运用等重要方面的有机统一：政策上已经将“营改增”列为贯彻新发展理念、推进供给侧结构性改革、增加发展新动能的重要措施，方向已确定；预算上已经将减税额度考虑在内，实行起来有法有据；执行中依法征收与依法减税都是税务机关不可逾越的底线，执行有保证。笔者高度评价这些既有理论依据又有法律思维、既有政策高度又有执行要求的新提法，认为这是新时期“科学任务观”的一个很好范例，期待在实践中予以落实，并将继续关注跟踪。

责任编辑：周 优