军队公务用车制度模式构建研究

张忠义，施红星，李红勋

(1．蚌埠汽车士官学校 运输勤务系，安徽 蚌埠 233011； 2．军事交通学院

国家应急交通运输装备工程技术研究中心，天津 300161)



● 军事运输 Military Transportation

军队公务用车制度模式构建研究

张忠义1，施红星1，李红勋2

(1．蚌埠汽车士官学校 运输勤务系，安徽 蚌埠 233011； 2．军事交通学院

国家应急交通运输装备工程技术研究中心，天津 300161)

为给军队公务用车制度模式构建提供理论支撑，阐述了军队公务用车制度模式构建的基本思路，探讨了模式构建的5项基本原则。从全面保障、全面监管、全面系统3个维度构建了“三环相扣”的军队公务用车制度模式，并对模式的构建过程与基本内涵进行了详细论述。

公务用车；制度模式；军队

1 军队公务用车制度模式构建的基本思路

军队公务用车制度构建的总体思路：①按照军队单位人员特点，借鉴军内外经验，系统归纳几种常用的公务用车保障方法；②将几种方法分别归类，结合军队公务用车制度模式构建的具体要求，分析几种方法分别适应的机构或人群；③按照之前的分类，将保障方法和相关机构人群对应衔接，构建一种总体适用、操作性强、针对性强的交叉融合制度模式。

2 军队公务用车制度模式构建的基本原则

军队公务用车制度模式构建是一项复杂的系统工程，政策性强，操作性要求高，必须坚持正确的指导原则。一是坚持交叉融合原则，做到统筹兼顾、完善互补、军民融合；二是坚持法规准绳原则，在法律的框架内，以中央和国家的总体部署及相关方案、办法、规定等为准绳，做到有充足的法理依据，有完善的政策遵循；三是坚持经济高效原则，在节约军费开支的同时，要提高部队车辆运用效益，提高部队战斗力；四是坚持责权统一原则，模式重新构建的结果只能是越来越科学，越来越合理，向科学合理的权利、责任、义务、利益整合转变；五是坚持简易规范原则，改革的方法要简便易操作，改后的工作环节更加精简[1]，所制订的标准要规范明确、没有漏洞，实施办法要操作简单、便于履行。

3 军队公务用车制度模式构建的理论依据

军队公务用车制度模式构建：一要以我军现行公务用车的实际情况为依据，通过广泛调研、走访调查了解我军公务用车制度切实存在的问题，改变单一的集中管理为多元化模式；二要充分汲取西方经典经济学理论，该理论强调最好的政策或者措施是惠及某些个人和群体，不会殃及其他任何人，因此，好的公务用车制度模式必须要协调军队内部各方面的利益，而不能单纯地以某一类型代表价值为标准；三要借鉴发达国家军队公务用车制度的先进经验，将军队公务用车制度推向市场，走军民融合路线；四要根据《军队领导干部和机关公务用车配备使用管理规定》(〔2011〕17号)、四总部《关于军队贯彻落实<党政机关厉行节约反对浪费条例>的措施》(政联〔2014〕1号)等现行文件精神，破除“官本位”特权，从根本上解决“车轮上的腐败”，将有限军费更多地用于提高战斗力，将减下来的编制用于发展新型作战力量。

4 军队公务用车制度模式结构形式与运行方式

我军单位类别众多，有院校、后方医院、科研机构、干休所等驻城市非作战部队单位，有远离城镇、地处偏远的一线作战部队，有掌握核心机密对国家安全利益至关重要的涉密单位等。公务用车制度改革应充分考虑各类单位的任务性质、部署特点，区分各类人员的职务级别、岗位任务，建立符合国情军情、军民融合、平战结合的“三环相扣、交叉融合、分类保障”的军队公务用车制度模式(如图1所示)。

A为市场化模式；B为货币化模式；C为集中统管模式

4.1 三环相扣

“三环相扣”指的是集中统管、市场化和货币化3种方式共同保障军队公务用车。集中统管模式是将公务用车集中管理、统一调配，是我军公务用车历时最长、沿用最久的一种传统模式，这种模式最大优势是严格车辆定编管理、满足集中保障需要，但在体制编制、军事经济及管理效益方面较差。货币化模式是对涉改人员发放交通补贴，这种模式能够盘活军内外存量资产、优化军费分配结构、节约经费开支，缺点是容易带来利益分配不均，影响大型、紧急任务的保障。市场化模式是把公务活动中的交通需求资源进入市场配置，军队公务用车向市场购买服务。这种模式的优点是实现了军事效益与经济效益的有效结合，缺点是受市场波动影响大，不适用于紧急情况或特殊时期的公务保障。

4.2 交叉融合

我军各单位性质不一，同一名称的单位所担负的任务属性可能不一样，同一单位的不同部门及附属单位也可能完全不一样，一个单位可能同时包含市场化、货币化、集中统管3种公务用车模式。因此，军队公务用车模式要充分考虑全军各部队的特点，既可采用集中统管、市场化和货币化独立的制度模式，也可对这些保障方式交叉组合，形成“市场化+货币化”(A+B)、“货币化+集中统管”(B+C)、“市场化+集中统管”(A+C)、“货币化+市场化+集中统管”(A+B+C)的融合模式，实现对全部单位、全体人员公务用车的全面覆盖。

(1)A+B。“市场化+货币化”模式融合了市场化和货币化的优点，可以按照人员单位性质和级别进行分门别类地保障，使得公务用车保障经费投向清晰，落实具体。该模式对于作战训练保障任务不重的单位较为适用，例如省军区及其下属机关以及军队院校、科研机构、医院、文体等非一线单位，由于平时工作多为日常性勤务保障，人员公务出行可直接由发放的交通补贴保障，即货币化保障；在面临大型会务保障时可依托社会运输力量，将会务保障交由地方运输公司承担，节约了平时的隐性管理成本。

(2)B+C。“货币化+集中统管”模式指在公务用车集中统管的背景下，根据单位驻地社会运输量的实际情况，系统分析单位经常性保障工作的主要内容，采取部分公务活动依托市场的保障方式。该模式适合于驻地较为偏远、保密程度较高、公务用车保障任务较为繁重、地方交通运输资源又不够发达的单位，例如卫星发射中心、新武器实验基地等单位，处于保密需求及特种勤务需求，必须保留部分公务用车实行集中统管，在进行卫星发射、高精尖武器实验时，高级领导人或顶尖专家需要到场观摩或指导，必须安排集中管理的车辆保障。而对于单位所属人员的出行保障，由于交通不便，则可鼓励人员购买私家车，适当发放一定的交通补贴进行补偿。

(3)A+C。“市场化+集中统管”模式指在公务用车集中统管的背景下，根据执行公务的人员分类，采取部分市场化的保障措施。该模式中，集中管理使得单位有车保障应急任务，市场化又给集中管理进行了“瘦身”，使单位保障有最小规模的公务用车，完成最急难险重的保障任务，市场化则为单位一般人员平时的公务出行提供了保障。例如，部分有所属部队的省军区及其下属机关，对于人员普通公务出行实行市场化保障措施；对于保密要求高、任务时限紧急的大型活动，则可由集中统管的车辆实施保障。

(4)A+B+C。“货币化+市场化+集中统管”模式集合了市场化的便捷、货币化的明确和集中管理的执行力3个优点。该模式适合于军委机关、大区机关、作战部队、一般单位等多数类型的单位。在操作中可根据单位的具体任务性质来制订。例如：大区机关中，由于涉及作战指挥及准备工作，核心机构和人员公务用车保障必须采取集中管理模式；在大区机关的日常工作中，大型的训练演习任务可能会占用全部的公务用车，对于所属人员的常规性保障则无法实现。因此，应系统考虑年度演训任务情况，采取发放半年或部分月份的公务用车补贴来补偿；而大区机关中的后勤人员和下属单位在开展保密程度不高的一般性工作时，完全可以依托地铁、公交、出租车等地方运力实行市场化保障。

4.3 分类保障

集中统管保障通过建立车辆使用管理信息化系统，利用车辆动态监控系统、行驶记录仪等信息化手段，集中统管所有的车辆，监控车辆使用管理，满足保密要求高、较大规模办公或驻训地点较为集中固定单位公务用车保障。货币化保障根据职务不同，考虑工作岗位和职能差异，并照顾军队人员日常实际需要，建立以职务补贴为主体、岗位补贴为重要组成、辅助补贴为补充的公务交通补贴，满足社会公共交通便利、公务出行分散、私家车比较普及的单位公务用车保障。市场化保障通过协调公交线路、地铁、轻轨建设延长线路增设站点，增加出租车预约、定制服务，择优选用社会车辆保障资源，满足驻地在城区、社会交通资源丰富、保密要求不高的单位公务用车保障。通过这些保障方式，实现对我军公务活动的全面立体、分类细化的用车保障。按照涉改机构、改革措施、补贴措施及涉改人员4个方面进行分类保障(如图2所示)。其中，涉及改革的机构主要分类为：军以上机关、军以下作战部队、核心涉密单位、驻城市单位、非作战部队及企事业单位；改革措施主要包括：取消一般公务用车、保留指挥车、保留部分公务用车、通勤班车逐步取消、取消军车；补贴措施分为：发放交通补贴、凭据报销统一结算、按标准报销等；涉改人员包括：干部、战士、文职人员、非现役公勤及职工。该模型按照点对点、点对线的设计思路，将改革的机构、措施、补助方式建立联系。

图2 分类保障过程

5 军队公务用车制度模式构建的保障条件

5．1 全面监管

在公务用车制度模式构建过程中，对于公务用车制度模式重构中保留的公务用车，在监管方面应当建立集中统管、社会监督、监理监察、专项治理相结合的全面监管方式(如图3所示)。

图3 全面监管方式

(1)集中统管。各单位对保留的所有公务用车进行集中统管，主要包括：车辆集中统管，各单位的公务用车全部纳入集中统管范畴；驾驶员集中统管，按照车辆统管模式对专职驾驶员统一编队，集中居住、统一管理；派遣集中统管，按照减少车辆动用、统一调度派遣、高效顺畅保障原则，师(含)以下干部不固定用车(根据中央军委《军队领导干部和机关公务用车配备使用管理规定》)，局处级业务部门不定向使用公务用车；购置集中统管，各单位原则上不得自购车辆，因特殊情况确需自购的，仅限于列入《全军通用武器装备实力》的主要厂牌型号；军车号牌集中统管，军车号牌由有核发权限的部门统一核发管理，其他部门不得核发；驾驶证集中统管，车辆驾驶证由管理部门统一核发管理；维修集中统管，各单位车辆原则上必须到部队修理机构定点维修，确需到地方维修的，要指定定点修理机构[2]。

(2)社会监督。指在军队已建立的包括党内监督、层级监督、专门监督、群众监督、社会监督为主体的监督体系中，进一步凸显群众监督和社会监督的重要地位，将群众举报和媒体曝光作为打击违规使用公务用车的重要手段。健全社会监督机制、严格责任追究，抓住有法必依、执法必严、违法必究的关键环节，将公务用车制度化，并放在群众监督的阳光下。

(3)监理监察。监理监察是运用军队自身的监理监察力量，对违规公务用车行为进行检查和监督。其中，监理责任主要由有监理权的单位军交运输部门会同军务部门开展随机抽查，防止公务用车违规使用。监察责任主要由各级纪委监察机关进行随机调查或接收群众举报，对发现的违规使用公务用车行为进行重点调查，了解实际情况，依法采取处置措施，对违规使用公务用车行为进行全面查处。检查监理过程中，要按照规定着重做好领导干部用车和特殊时期用车的重点专项治理，严防超编制使用公务用车、超标准使用公务用车、擅自购买公务用车、违规借用和占用车辆等公务用车违规行为。严厉打击节假日及各种集会、庆典等场合时机违规使用公务用车的现象。

5.2 整体谋划

军队公务用车制度模式是一项系统工程，在实施过程中，不能仅致力于车辆的处置和人员的保障措施，必须全面系统地建立配套措施。整体谋划是指配套措施必须要涵盖模式构建的所有方面，解决模式重构中面临的所有问题，协调军地之间的所有关系等(如图4所示)。

图4 立体配套

(1)车辆处置。军队公务用车制度模式重构后，应当根据国家和军队的相关法律法规，制订操作性强的编制车辆拍卖和处置措施办法，既要保证车辆能够按照编配用途合理使用，又要保证车辆处置过程合法依规。无论是移交给地方运输公司还是拍卖给个人的车辆，均要经过科学的估价、登记、移交手续，争取上级的政策支持，同时加强监督审核，防止违规违纪问题发生，防止军队资产损失、增加隐性成本[3]。

(2)人员处置。公务用车模式构建的一个重要保障措施是制订调整及编余保障人员的分流和处理办法。对驾驶人员做好有针对性地宣传解释和思想教育工作，区分现役士兵和职工，充分调研论证，根据军队相关规定和地方劳务法规，采取不同的政策进行调整分流。

(3)车辆管理。公务用车制度模式重构后，对于保留的车辆，应该制订严格的管理使用规定，防止随意使用，严禁超编、超占和自购车辆，对取消的车辆应防止“回流”，创造一个刚性环境。对使用地方车辆要研究出台相应的实施细则，防止工作生活保障环节断档、危害部队安全稳定等问题的发生。

(4)公务保障。公务用车制度模式重构后，对重要会议和重要场所的公务出行，可协商社会化车辆服务机构，相对固定司勤人员和车辆。对外事团组接待、会议和集体活动用车，可通过社会租赁方式解决，列入公务事业费保障。对到部队出差接送站保障，按照《军队差旅费管理规定》报销市内交通费。对作战训练、应急保障、核心秘密传送、特种勤务保障实行定向化保障[3]。

(5)军地协调。军队公务用车制度模式重构后，军队车辆保障任务需要由地方经济体来承担，为了保障服务质量、取得军事经济效益，同时确保安全保密，应协调地方政府或有关行业自律组织，运用法律法规、行业规定和经济手段等多种方式，对参与军队公务用车社会化改革的地方经济体予以适当约束，确保公务用车模式顺利运行。

6 结 语

推进军队公务用车制度模式创新，遭遇过破壳的阵痛，体味着发展的困惑，经历了新老观念的碰撞，迎来了新旧机制的交替，同时也面临着不少难题。要以推动国防和军队建设科学发展为使命，以转变战斗力生成模式为己任；用发展的眼光看待军队保障社会化，用超前的思维对待公务用车制度模式调整，用辩证的方法面对利益的得与失；在此基础上构建改革完善的模式方法，使军队公务用车制度模式在科学合理的轨道平稳运行。

[1] 公务用车管理要有执行力度[N].人民时评, 2011-03-14(1).

[2] 袁涌波.公车改革攻坚:三种改革方案的比较及启示[J].中共浙江省委党校学报, 2011(4): 5-10.

[3] 张忠文.应为机关“公车消费”立法严管[N].大公报, 2010-02-26(4)．

(编辑：闫晓枫)

Mode Building for Military Official Business Vehicles System

ZHANG Zhongyi1， SHI Hongxing1， LI Hongxun2

(1. Transportation Service Department, Bengbu Automobile NCO Academy, Bengbu 233011, China;2. National Emergency Transportation Equipment Engineering Research Center, Military Transportation University, Tianjin 300161, China)

In order to provide theoretical foundation for building military official business vehicles system mode, the paper elaborates the basic thought and discusses five basic principles of mode building. It builds a military official business vehicles system from full-scope support, supervision and system, and discusses the building process and main connotation of the mode.

official business vehicle; system mode; military

2015-11-30；

2015-12-24． 作者简介： 张忠义(1982—)，男，硕士，讲师．

10．16807/j.cnki.12-1372/e.2016.03.003

G432．06

A

1674-2192(2016)03- 0010- 05