让社会救助为百姓撑起“温暖天空”

杨睿+刘伯良

【摘要】任何一项制度的实施都离不开政府不同部门的合作与分工，我们应该以民政部门管理体系为主导，政府其他部门为辅协作配合，形成有主体、有分工、有合作的工作模式，实现救助工作的高效管理。

【关键词】社会救助 社会保障 激励效应 对策 【中图分类号】C2-191 【文献标识码】A

我国社会救助已经步入合理规划、全面推进良性发展状态

改革开放以来，我国城乡社会救助工作取得长足发展，以社会最低生活保障、农村五保、医疗救助以及灾害救助等形式为主体的社会救助基本框架已见雏形，与此同时，以临时救助为补充，并配合以教育、住房、司法、生育、流浪人群以及慈善事业等方面的专项救助，我国已经基本构建起较为完善的社会救助体系。

现阶段，我国社会救助已经步入合理规划、全面推进的良性发展状态，在维护社会秩序、创建和谐社会氛围方面功不可没。民政部2014年第二季度统计资料显示，2234.7万城市人口及2798.8万农村人口享受国家最低生活保障①；2013年用于社会服务事业支出共计4183.7亿元，同比去年上涨14.1%；城镇地区低保水平维持在330.1元/人·月，同比上涨14.8%；农村地区低保水平为2067.8元/人·月，同比上调349.4元，上涨20.3%；城市与农村低保月人均补助水平分别是239.1元与104.0元②。在社会救助资金量上涨的同时，涉及范围也不断扩大。

总体来说，我国社会救助体系历经了几十年的发展，有了很大的进步，城乡社会保险越来越平衡，社会教育、慈善事业等都在不断提升，救助种类开始多元化发展，并且也形成了一系列的法律援助体系。

社会救助的专业化、多元化水平还不够

我国社会救助体系在维持贫困群体基本生活水平、优化资源分配、维护社会公平等方面意义重大，然而，目前依然存在一定不足，体现在以下方面。

第一，社会救助体系中，项目发展还没有实现多元化。受到我国现行社会救助基本目标的影响，社会救助项目过于单一化，比如我国现行社会救助的主要目标就是对居民的基本生活实施救助，满足贫困人群的最低生活要求。虽然社会救助项目中例如医疗救助、住房救助和教育救助都存在，并且有一定的发展，但是这是最低最基本的生活救助，与专项救助的水平还差很多，社会救助的专业化、多元化水平还不够③。

第二，社会救助的救助理念与当今时代的发展不相适应。在落后理念的影响下，容易导致受助者产生一定的福利依赖心理，认为有政府的救济金，就不再想通过更多的劳动方式来获得更多的收入，如果收入增加，那么政府的救济金会减少。所以要真正帮助贫困对象摆脱贫困现状，就必须向受助者灌输“授人以鱼不如授人以渔”的观念。

第三，社会救助主体相互间的职责界定较为模糊。政府基本职责之一就是向社会弱势群体提供必要救助，但是目前政府还存在着人员缺位现象，在资金安排方面给地方财政施加了非常大的压力，过于强调地方行政主体的责任制，这样会对社会救助的发展产生不良影响。《城市居民最低生活保障条例》明确了城市最低生活保障制度责任主体及资金来源，即：各地政府部门负责城市最低生活保障制度的具体实施，政府财政向社会救助提供资金支持，并归入社会救济专项项目资金支出，确保专款专用，严格资金管理。

政府治理视角下社会救助体系优化新方案

构建新型社会救助体系。近几年，有关社会救助体系的研究，是学术界探讨的热点课题。其中主流观点主张，要立足我国现实国情构建新型社会救助体系，具体从制度安排体系、制度保障体系以及制度管理体系三方面着手，还对这三个组成部分分别进行了分析研究。除此之外，还重新设想了新型社会救助的保障项目，对新型社会救助体系的运行和监督方面也提出了相关的建议。

现代社会救助制度的基本指导思想是：社会救助既是政府的责任，也是公民的权利。新中国成立后，我国社会政治经济发展以马克思主义为指导思想。马克思主义主要从人全面发展的层面来诠释社会救助问题，这也是今后我国社会救助工作的指导思想。我们应不断摸索，在以人为本、人与社会和谐发展先进思想的指导下，尽快构建起一套全新的社会救助体系，逐渐改变现行补缺型、济贫型社会救助制度的现状，保障我国社会主义和谐社会的建设和发展。

政府元治理功能。社会救助制度设计中，政府主要扮演主导性角色，同时借助科学合理的制度适当地规范政府的主导性地位，从而有效避免社会救助导致负效应。例如，对于福利欺诈，建议借助科学完善的目标定位系统予以规制；对于福利依赖，建议构建完善的动态监管机制予以应对；对于贫困陷阱，建议采取合理的支付制度加以解决；对于悬崖效应，则借助阶梯式社会救助制度即可收到满意效果；此外还有救助污名现象，要始终秉承以人为本基本原则不动摇。这些都是从规避角度去谈政府在社会救助体系中的价值，具体要做到以下几点。

健全的管理运行机制是保证社会救助体系充分发挥实际作用的重要前提。政府各个机关部门应该对自身的职能、社会分工和个人的分工进行统筹管理，真正发挥社会救助的作用，提高效益。在社会救助具体工作展开中，政府应该利用其权威性来制定和落实各项工作程序和监督程序，对各种资源实行有效配置，对物资的利用进行有效管理。

政府所独具的权威性使得政府在宏观救助方面的优势更加明显，并且可以合理配置救助物资，使得救助工作的运行更加灵活。因此政府引导社会组织和公民个人所进行的社会救助应该更具有权威性，这样才能够完善社会保障政策和医疗保障制度，还可以通过减免税收、贷款资助等政策鼓励各种企业给低保人员增加就业机会。另外政府还可以通过建立各种机构来给各类低保人员以及残障人士等提供救助。

非政府组织的“柔性”天赋。非政府组织可以运用自己的“柔性”手段来积极参与社会救助，将政府组织与非政府组织之间的关系理顺，科学合理地划分双方的界限，明确双方的职能，减少不必要的冲突和矛盾。社会救助工作的法制化，不仅能体现社会救助的公开、公平，还能使社会救助工作发挥其最大功能，因此非政府组织应该积极倡导社会救助的法制化。在非政府组织的协助下，政府组织应该尽快完善相关法律法规，基于各地法规和政策，从法律的层面制定出全国统一适用的社会救助法，运用法律手段来规范社会救助工作，这样才能真正落实各项救助工作。另外，由于受助者都是比较贫困的、缺少诉讼经费，所以还应该针对贫困人士建立有关的法律援助机构，帮助他们进行合法合理的诉讼，使他们真正享有受助者的权利。

总之，任何一项制度的实施都离不开政府不同部门的合作与分工。因此，建立高效的管理与运行机制，推动救助工作动态化、属地化、网络化以及信息化管理已经迫在眉睫。我们应该以民政部门管理体系为主导，政府其他部门为辅协作配合，形成有主体、有分工、有合作的工作模式，实现救助工作的高效管理。

（作者单位：广西民族师范学院马克思主义学院）

【注：本文为2015年度广西哲学社会科学规划研究课题“十八大以来习近平民生建设新思想新举措研究——以广西为例”（项目编号：15FKS005）和2016年度广西民族师范学院博士科研启动项目“广西民生建设新思想新举措研究”（项目编号：2016BS001）阶段性成果】

【注释】

①洪大用：《转型时期中国社会救助》，沈阳：辽宁教育出版社，2004年，第34～35页。

②钟仁耀：《社会救助与社会福利》，上海财经大学出版社，2008年，第123～124页。

③黄晨熹：《社会救助的概念、类项和体制不同视角的比较》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》，2012年第3期，第56～57页。

责编/王坤娜 美编/杨玲玲