新财长如何操刀财税改革

刘琳

11月，财政部部长易人。59岁的肖捷从66岁的楼继伟手中接棒执掌财政部。

财政部一把手的新老交替，恰逢我国财税体制改革步入深水区。操刀地方债拆雷、提高财政透明度、推广PPP，全面推开营改增……楼继伟在其任内建立了财税改革的整体框架。肖捷在此时履新，机遇与挑战不言而喻。

2014年6月，中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出我国将在2020年基本建立现代财政制度。多项税改、央地财政事权和支出责任的调整、现代预算制度的建立，料将在肖捷任内完成。

另一方面，我国财政收支矛盾正日趋严峻，托底中国经济的相当一部分重担落在财政身上，意味着中央财政赤字与地方政府债务都将进一步累积。

在财政收支矛盾和稳增长压力下，诸多开题启幕的财税改革转寰腾挪。如何兼顾改革与经济增长的多项目标，如何平衡各方利益，考验着施政者的智慧。

接近财政部的人士对《财经国家周刊》记者表示，财长易人并不会改变财政政策的大趋势以及改革进程。肖捷是一位曾在财税系统工作几十年的老财税人，对财税改革有深刻的思考。“所以肖捷的上任，对财税改革的连贯以及改革加速，都会起到很大的积极作用。”

税改之重

如果说2016年税改重头戏非“营改增”莫属外，2017年的税改重头戏，很可能将落在个人所得税身上。

据《财经国家周刊》记者了解，个人所得税法修订草案已经上报全国人大待审，改革方案有望在2017年上半年出炉。

中国社会科学院财政税收研究中心研究员张斌对记者表示，在深化财税制度改革的过程中，相比其他财税改革的项目，个税改革可以说是风险小、获益最大。因此很可能成为新财长在履新后重推的一个改革突破口。

过去几年，个人所得税改革时常成为舆论热点，但在政策层面基本没有进展。11月11日，新财长上任才几天，财政部税政司的所得税处即分拆为个人所得税处和企业所得税处。此举被业界解读为个税改革提速的信号。

据《财经国家周刊》记者了解，肖捷尤其重视个税的收入调节功能。上述接近财政部的人士对记者表示，肖捷曾撰文称，现行个税税制存在的缺陷，在一定程度上抑制了税收调节功能的充分发挥。

“比如现行的个税实行分类所得制，对不同类型的收入，有不同的扣除标准和税率，其中，对资本、财产所得税率偏低，既没有体现量能负担的原则，也不利于调节高收入。”上述人士说。

除个税之外，继续推进“营改增”也是2017年的一项重点功课。2016年5月起“营改增”试点全面铺开。11月29日召开的国务院常务会议指出，新增试点的金融、建筑、房地产和生活服务业四大行业减税额呈逐月放大趋势，到10月底累计减税965亿元。加上前期试点行业和原增值税行业通过营改增的减税额，预计全年减税总规模将超过5000亿元。

“2017年财政部对营改增有更大的期待，除了减税之外，改革对经济结构调整所起的作用，也将成为重要的考量。”财政科学研究院副院长王朝才对记者说。

财政部人士对记者表示，减税虽属舆论关注的重点，但营改增最重要的目的，实则在于优化税收结构，进而调节经济结构。

另一个备受瞩目的税种是房地产税。上述财政部人士对记者透露，新财长很重视推动房地产税改革。

“他在几年前曾经表示中国的房地产市场，交易环节问题严重，应该研究实施物业税改革，物业税可以近似理解为现在讲的房地产税。”这位人士说，“但房地产税的出台取决于多方因素。由于立法程序漫长而且各方意见不能统一，并且涉及到不动产登记制度的落实，所以只能说2020年前有望出台。”

央地关系重整

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》涉及财税改革的内容中，预算改革及税收改革已经先后起步并取得了一定成效，只有央地财权事权分配因涉及面太广进展相对缓慢。

过去三年，随着新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等一系列文件的落地，我国已经基本搭建起了地方政府债务管理的总体框架。截至2015年末，我国地方政府债务达到16万亿元人民币，债务率（债务余额/综合财力）达到89.2%，虽然处于较高水平，但尚未超过国际通行的警戒标准。

王朝才认为，目前，地方政府债务风险在全国范围内总体可控，但是部分地区的偿债能力比较弱，有的地方超过了国际警戒线，要防范的是由某些地区地方债引发的由点带面的系统性风险。

既要防范风险，又要满足稳增长之下地方政府的合理融资需求，促进地方投资增长。两者之问的平衡，正是2017年新财长面临的重要挑战。

据记者了解，2017年央地财政关系的调整，将分为两条主线。一是央地财政事权和支出责任的划分，将进一步细化。

2016年8月，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，按照改革时间表，2017-2018年改革要争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。这些领域大都是央地共同财政事权，如何划分各自负担的比例，将成为2017年改革的主要看点。

第二条主线是进一步化解地方债务风险，减少中央财政对地方的隐形担保。2016年11月，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确表示中央不会为地方政府举债兜底。时隔一月，财政部发布《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》，对地方举债的规范进一步升级，规定以往债务的利息不得通过发新债来偿还，还明确了各省举债限额。

“在一些地方官员中有模糊认识，指望中央托底，不切实际盲目举债。这些规定都是进一步厘清了中央和地方的权责，必然会成为2017年财政改革落实的重点。”王朝才说。

规范地方举新债的同时，为地方旧债找化解出路，同样是财政部2017年的重点工作。据了解，已经实施两年的债务置换，将继续成为2017年财政部的一个重点政策。2015年与2016年，财政部推动了总共超过8万亿的地方债务置换规模。

财政科学研究院副院长白景明对记者表示，债务置换既能帮地方政府暂时脱困，压缩利息成本，同时还补充了实体经济融资。置换仅仅是将地方债务从传统的融资平台等机构，转至省级政府自发自还的债券形式，并不是发新债，所以不会提高地方负债率。而且，省级债务还款期限长，拥有更好的省级财政信用，可谓一举多得。

据《财经国家周刊》记者了解，2017年债务置换规模可能将比2016年继续扩大，或超过6万亿元人民币。