中国流动人口融合政策评估——基于均等化指数和落户指数的分析

悦中山 李树茁

(1．西安交通大学 人文社会科学学院，陕西 西安 710049；2．西安交通大学 公共政策与管理学院，陕西 西安 710049)



中国流动人口融合政策评估
——基于均等化指数和落户指数的分析

悦中山1李树茁2

(1．西安交通大学 人文社会科学学院，陕西 西安 710049；2．西安交通大学 公共政策与管理学院，陕西 西安 710049)

当前中国流动人口融合政策包括均等化政策和落户政策。针对两类政策，论文分别构建了均等化指数和落户指数，利用2013年国家卫生计生委的8个城市社会融合专题调查数据，对其流动人口融合政策进行了评估。研究发现8个城市的均等化水平都不高，城市之间差别不大，流动人口的均等化工作仍任重道远。东部城市倾向于将均等化作为吸引劳动力的重要政策，希望吸引“普通人力”保持GDP增速以“开源”，而中西部城市更多考虑如何减少财政压力以“节流”。各城市的落户难度差异较大。一般而言，城市的行政级别越低、财政压力越小、人口规模越小、户口含金量越低，在该城市落户越容易。落户政策是地方政府吸引投资和“精英人才”的策略。

流动人口；融合政策；基本公共服务均等化；户籍改革；落户；新型城镇化

中国人口流动已经常态化，流动人口数量达到史上最大规模。2015年全国流动人口达2.47亿人，约占总人口的18%[1]。流动人口对中国社会经济发展贡献巨大，但难以融入流入地社会。长期以来，中国以户籍为基础形成了公共服务等级化和区域化的格局，持有农业户口或非本地户口的流动人口被排斥在城市社会公共福利体系之外。逐渐消除制度障碍，促进流动人口在流入城镇的社会融合是中国走“以人为本”新型城镇化道路的应有之义。

当前，中国促进流动人口社会融合的政策取向很明朗，相关配套措施陆续出台，具体包括两类政策。第一类政策是推进符合条件流动人口落户城镇。推进以人为核心的城镇化的首要工作任务就是农业转移人口的市民化，解决已在城镇就业的乡—城流动人口的落户问题[2]。农业转移人口落户的地点主要以中等城市、建制镇和小城市为主[3]。就目前情况来看，极少有人能够最终落户到大城市，全面享受与户籍人口一样的社会福利。绝大部分在特大城市、大城市就业的流动人口只能受惠于第二类政策，即均等化政策。中国将以输入地政府管理为主，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口拓展，到2020年争取基本实现基本公共服务均等化[4]。除了基本公共服务均等化政策外，中央近几年出台的文件开始致力于赋予流动人口与户籍人口均等的政治权利[5]。政治权利的均等化已经是均等化政策的重要组成部分和近期的努力方向。

中央政府和地方政府在促进流动人口社会融合中的角色扮演有所不同。中央政府进行顶层设计，出台了落户政策和基本公共服务均等化政策。地方政府则负责具体实施流动人口融合政策，具有一定的自主权。目前地方政府负有主要的财政责任，中央财政仅会对部分地区、部分项目给予一定的资金支持。在这样的背景下，科学、系统地构建流动人口融合政策指数有助于评估、比较和指导地方政府对流动人口社会融合政策的实施。本文以政策分析的相关理论和方法为基础，针对基本公共服务、政治权利的均等化政策和落户城镇政策，分别构建了均等化指数和落户指数，利用2013年国家卫生计生委的流动人口调查数据，对中国8个城市的流动人口融合政策进行评估和比较。文章旨在：(1)构建融合指数，包括均等化指数和落户指数；(2)基于均等化指数，评估中国流动人口均等化政策的整体实施效果以及各领域政策的实施效果，对各城市政策实施的差异性进行分析；(3)基于落户指数，评估流动人口在8个城市的落户难度，分析造成落户门槛不同的原因。

一、文献回顾

移民或流动人口融合政策评估是以移民或流动人口政策为研究对象，利用系统、科学的方法分析迁入地政府对移民或流动人口融入当地社会政策的制定、执行和实施情况[6](P6—7)[7][8](P4—6)[9](P73—75)。国际、国内的很多融合政策评估工作是以融合政策指数的建构为基础的。欧盟“移民融合政策指数”(migrant integration policy index，MIPEX)是国际上最有影响、广泛应用到欧盟各国的移民融合政策指数[6][8]。国内关于流动人口的研究普遍认为以户籍制度为基础的一系列制度安排是影响流动人口融入城市社会的重要障碍，公共服务与权利的均等化以及落户是流动人口融合政策的努力方向[2][5][10]。但国内针对流动人口融合政策的量化评估研究还不多见，开发政策评估指数并进行实证分析的工作更少。

政策评估是政策研究和政策分析的重要组成部分[11](P20—21)[12](P6—7)。政策评估是利用科学方法对政策的执行、效果和后果的系统化研究。政策评估虽然有一套较为成熟、可供参考的方法，但在评估实践中，具体方法的选择要结合政策的制定、执行环境来确定，政策评估具有情境依赖性，制度结构和文化传统不同，合理、可行的评估方式很可能不一样。同时评估活动的进行由评估主体、评估客体和评估目标等共同决定。这可以从国际、国内对移民或流动人口社会融合政策的评估研究中得到体现。

(一)国际移民融合政策评估研究

欧盟“移民融合政策指数”是目前国际上最有影响力的移民融合政策评估指数[7]。随着欧洲一体化进程的推进，移民的公民权和社会融合逐渐成为欧洲政坛的重要议题。2004年，为了评估、比较和改进欧盟诸国的移民融合政策对非欧盟成员国移民的友好程度，英国委员会布鲁塞尔办公室等一些组织合作开发了欧洲公民资格和融合指数[13](P2—13)。2007年他们开发了第二版，自此更名为欧盟“移民融合政策指数”[8]，在2011年更新至第三版(MIPEX III)[6]。

MIPEX III包括劳动市场准入、长期居住、家庭团聚、入籍、反歧视、政治参与和教育等七个领域，涉及的政策指标超过200个[6]。每个领域又涉及资格要求、条件、融合措施和权利等四个维度。研究小组请移民领域的专家学者和执业律师针对每个国家在相应政策中的内容打出“1”、“2”和“3”的分值，分别对应融合政策的三个级别，即“最不利于融合”、“比较不利于融合”和“有利于融合”[13]。维度得分为相应领域的相应维度所包含的政策指标得分的算术平均值，领域得分为相应领域的四个维度得分的算术平均值，综合指数得分为七个领域得分的算术平均值。这种计算方法认为各领域、各领域的各维度同等重要，因此权重相同。在标准化方法上，2007年开始采用绝对标准化方法，利用专家打分将领域得分和综合指数得分标准化为0～100的得分。以综合指数得分为例，只有那些在所有政策指标上均得到3分的国家和地区才可能得到100分。这种计算方法克服了2004版相对标准化方法的缺点，使得指数历年可比。

MIPEX是国际上第一个专门针对移民融合政策进行分析的政策评估工具，是目前应用最广、影响最大的移民融合政策指数。它根据各国移民政策的制定情况和政策内容本身进行打分进而评估各国移民融合政策的友好程度，可以对不同国家历年的融合政策进行比较，帮助政策制定者确定政策目标，量化最优实践标准。尽管MIPEX并不一定适合中国，但它的一些基本理念和方法为中国流动人口融合政策指数的制定提供了最直接和最重要的参考。

(二)中国流动人口融合政策评估研究

为了评估流动人口融合政策实施情况，政府和学界近几年来一直尝试构建流动人口融合政策指数。黄匡时参考欧盟移民融合政策指数，建议通过打分计算融合指数，进行跨城市比较[14]。但这种努力止于理论框架的建构，没有搜集数据进行实证分析。2011～2014年国家卫生计生委流动人口社会融合研究课题组在融合指数构建方面取得不小进展。2011年课题组初次构建社会融合指标体系和综合指数，并进行了数据分析，积累了宝贵经验。但这一指标同时涵盖流动人口群体自身的融合指标(如经济地位、身份认同)和很大程度上由融合政策决定的流动人口社会福利的覆盖率指标，希望借由一个指数同时评估流动人口群体自身的融合水平和流动人口融合政策的执行效果[15]，双重目标混合起来给指数的使用和解读带来了困难。2012年课题组明确将流动人口群体的融合指数和流动人口融合政策指数进行分离，课题组专门构建了流动人口融合政策指标体系框架，希望借鉴欧盟移民融合指数，收集中国各城市与流动人口相关的政策，通过专家打分构建融合政策指数[16]。但课题组在后期收集数据时发现这种方法存在局限性，因为几乎各地政府针对流动人口的基本公共服务都制定了差别不大的政策，“以文件落实文件”的情况或多或少存在，但政策的执行效果差异显著。评估流动人口社会融合政策必须考虑中国国情，政策评估的情境依赖性最终促使本文作者在2014年利用流动人口对公共服务的实际享用水平而非各地政府的政策文件来构建融合政策指数，并形成了初步的政策报告[17]，这是我们研究的阶段性成果。与该文相比，本文的重大改进是将融合政策分为均等化政策和落户政策，分别构建均等化指数和落户指数，希望在系统评估两类流动人口融合政策执行效果的同时，对评估指数构建的理论依据有更充分、更深入的学理性探讨。同时，我们对均等化指数构建做了若干修改(比如新增“政治参与”这一维度)，对一些政策维度的测量指标也进行了一些调整。

还需提及的是，中国社会科学院构建了农业转移人口市民化程度综合评价指标体系[18](P13—16)。该指标体系包括政治权利、公共服务、经济生活条件、综合文化素质四个方面，总计17个指标，对农业转移人口与城镇居民(市民)的差距进行了综合评价。研究者利用专家打分法对各个指标进行赋权，各项指标以城镇居民相关指标的平均值为“标准值”，以农业转移人口相关指标的平均值为“测算数值”，用测算数值除以标准值得到市民化各指标的“进程”值，考察农业转移人口的市民化状态。这一指标体系旨在评价该群体的市民化程度，其目的并非评估中国流动人口融合政策实施效果。不过，该指标体系所囊括的指标和计算方法为流动人口融合政策评估和指数构建提供了有价值的参考。

二、指数构建

均等化政策和落户政策是推动流动人口融合的两条不同路径，因此我们分别构建均等化指数和落户指数以评估这两类融合政策的实施情况。指数应该囊括哪些政策领域，我们认为应该遵循实践和理论相结合的原则来确定，即既在实践层面考察中国目前已出台的、正在实施的流动人口融合政策情况，又在理论上考察流动人口在社会福利、国民待遇等方面所缺乏的政策，并借鉴国际移民政策所涵盖的政策领域进行补充。

(一)指数构成：均等化指数与落户指数

根据我们对《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(文后简称《规划》)的梳理，流动人口基本公共服务均等化政策主要包括劳动就业、子女教育、社会保障、卫生和计生服务等领域(见表1)。

理论上，除了基本公共服务均等化政策，我们认为目前的均等化政策应该加入政治权利均等化政策，以促进流动人口的政治参与[18](P14)，这也是符合中央文件精神的[5]。消除地方性公民权，赋予流动人口平等国民、市民身份，落实流动人口的社区公民身份是未来流动人口融合政策的努力方向[5]。借鉴现有文献，政治参与包括权利赋予、组织参与和社区自治[18](P15)。本研究所使用的调查数据中没有流动人口参加选举的数据，因此未将权利赋予纳入分析。

各城市有不同的外来人口落户政策。我们对2013年参加了国家卫生计生委流动人口社会融合专题调查的8个城市①的落户政策进行了梳理②，发现可以将各地的落户政策分为准入条件和随迁限制两个方面。在准入条件中，符合条件的投资人都可落户，但这显然不适用于绝大多数流动人口。对外来人口落户条件的要求总结起来包括居留时间、社保缴纳时间、就业情况、学历、职称、纳税和违规违法记录等。在随迁限制中，有些城市未对家属随迁做出说明(如东A)；有些城市允许配偶和未成年子女随迁，个别城市还对随迁人数做了限制(如中A)，而最为宽松的城市则允许迁入者的所有直系亲属迁入(如西B)。

实践结合理论，我们确定了中国流动人口融合政策的范围。针对均等化政策和落户政策分别构建均等化指数和落户指数：均等化指数包括5个政策领域、18个政策维度；落户指数包括1个政策领域、2个政策维度。详见表1。

表1 流动人口融合政策指数的构成与操作化

(二)计算方法

1.均等化指数

与欧盟“移民融合政策指数”不同，均等化指数并非根据政策内容进行打分，而是根据流动人口在各个政策领域享受公共服务的比率计算，偏重测量融合政策的执行效果。经过标准化处理，可以计算得到若干个界于0～100之间的指标得分，利用均权法可以进一步得到各政策维度的得分以及融合政策指数的综合得分。

对均等化政策指标，我们采取两种不同的标准化方法：绝对标准化法和相对标准化法。标准化方法的确定本质上是对各个政策维度的最优或最理想实践效果的设定。根据《规划》对相应公共服务领域的具体要求，我们把一些对覆盖率要求较高的公共服务，如基本养老保险、基本医疗保险、子女教育、卫计服务等政策的最佳实践效果定为100分，即所谓的绝对标准化法，也就是以实际的覆盖率作为最终的指标得分。对其他一些政策(如职业培训、住房保障和组织参与等)，最优实践效果定为100分是不合理的，因为对户籍人口而言也很难达到全覆盖。以住房保障为例，此项政策仅适合于低收入家庭。我们认为在这些政策上，流动人口享有的比率达到本地市民的水平就已经达到“均等化”的效果了。在这些政策上，将各城市市民在相应政策上的享有比率作为100分，即相对标准化得分计算公式为：相对标准化得分=流动人口享有水平/市民享有水平×100%。

经标准化后的各政策指标得分在0～100分之间，对各维度的所有政策指标进行平均即可得到5个领域得分，对领域得分求均值即可得到均等化政策指数的综合得分。领域得分和综合得分的范围仍为0～100。借鉴MIPEX方法，我们利用均权法计算指数，本质上认为构成各维度的政策指标同等重要，各个维度同等重要。这种方法有助于引导地方政府在融合政策实施中对各项政策同等重视。

2.落户指数

落户指数得分等于落户条件得分与随迁附加分之和。本文根据各地方政府所制定的落户条件(如学历、职业、住房等)进行打分。落户条件得分等于8个城市流动人口调查样本中符合落户条件的流动人口的百分比。同时将随迁限制作为附加项进行加分处理，附加项的加分规则是：仅仅允许本人迁入不加分；允许配偶、未成年子女和包括本人在内的3个人迁入的加4分；允许本人、配偶及未成年子女迁入而对迁入人数无限制的加5分；允许所有直系亲属迁入加10分。

均等化指数测量的是，与均等化政策目标或市民享有情况相比，目前流动人口的基本公共服务的享有水平和政治权利的享有水平，满分为100分。落户指数测量了各地落户的难易程度，得分越高，落户越容易。因为落户指数得分以8个城市调查中的流动人口为依据，所以最终得分反映了落户的相对难度而非某个城市的绝对落户比率。

三、融合政策实施差异的三种解释

各城市流动人口融合政策的实施一方面受中央的宏观政策指导，另一方面也要受制于地方的社会经济发展水平。正如我们曾经总结的，造成这种差异的解释至少有三种，分别是人力吸引解释、财政压力解释和内外有别解释[17]。前两个因素都与“钱”有关：地方政府希望吸引人力创造GDP以“开源”，同时希望“少花钱”、减少财政压力以“节流”。

(一)“开源”：人力吸引

人力吸引解释认为，流动人口融合政策尤其是均等化政策是地方政府吸引流动人口服务地方经济(尤其是劳动密集型产业为主的经济)的手段。流动人口对地方经济发展的贡献越大，地方政府会更加积极主动地采取各种措施推进融合政策吸引人力(均等化政策主要吸引“普通人力”，落户政策主要吸引投资或“精英人才”)以创造GDP，融合政策的实施效果越好。

(二)“节流”：财政压力

财政压力解释认为，在当前的财税制度体系下，中央政府对流动人口公共服务的财政支持有限，更多地由地方政府负担，因此融合政策必然给地方政府增加财政压力。另外，各地政府普遍担忧出现“洼地效应”，即政府提供的公共服务越好，越可能引致更多流动人口流入到本地[19]，导致流入地政府在流动人口融合工作中往往抱着“不得不做，但不能做得太好”的态度。“洼地效应”可能会导致地方政府财政压力日趋严重，陷入恶性循环。所以，地方政府财政压力越小，越有可能积极实施融合政策，政策实施效果越好。

(三)内外有别解释

内外有别解释认为，户籍制度的长期实施导致地方政府在公共服务供给上“内外有别”，各城市首先考虑辖区户籍人口的就业、医疗、教育等民生问题，而把外市、外省流动人口放在次要地位。《规划》指明“促进城乡、区域基本公共服务均等化”也是中国基本公共服务体系建设的重要任务。区域内流动人口的基本公共服务均等化与城乡、区域基本公共服务均等化密切相关。若区域内流动人口比例高，那么推进流动人口均等化工作可以促进城乡、区域均等化。因此，区域内流动人口比例越高，地方政府越有动力有效实施融合政策。

四、数据与方法

(一)数据来源

本文使用的数据来自2013年5月国家卫生计生委在全国组织实施的流动人口动态监测调查中的8个城市流动人口社会融合专题调查。调查在全国展开，采取分层、多阶段、与规模成比例的抽样方法，对在流入地居住一个月以上，非本区(县、市)户口的15～59周岁的流动人口进行抽样。专题调查包括入选全国首批流动人口社会融合示范工程项目的8个城市(区)，专题调查在动态监测调查的基础上专门就流动人口社会融合状况以及各试点城市的本地市民(15～59周岁)的工作生活状况进行了调查。专题调查为流动人口融合政策评估研究提供了目前最具时效、最权威的数据。8个城市(区)的调查覆盖本地市民7500人。均等化政策的服务目标人群为常住人口，因此我们将样本中在流入地居住6个月以下的非常住流动人口剔除，最终流动人口样本量为14909。分析时我们根据各城市流动人口的权重进行了调整。表2给出了参与调查的8个城市(区)的人口和财政情况。

表2 8个城市(区)的人口与财政情况

注：(1)人口构成资料摘自2012年各市国民经济和社会发展统计公报、各市统计年鉴；(2)流动人口构成情况根据2013年国家卫生计生委流动人口动态监测数据计算得到；(3)财政情况数据摘自http://tieba.baidu.com/p/2820212587；(4)东A区流动人口构成情况是我们利用该区的调查数据计算得到的，但人口构成情况和财政情况都是其所属的直辖市的数据；(5)财政压力=地方公共财政预算收入/户籍人口规模-地方公共财政预算收入/常住人口规模。

(二)操作化

根据调查数据的可得情况，我们对流动人口融合政策指数进行了如表1所示的操作化。需要说明的是，我们利用劳动合同的签订率来间接测量劳动保护，因为流动人口维权中所出现的困难，往往是由于未签订劳动合同所致。

三种解释中所涉及的变量的操作化如下。“人力吸引”解释中测量流动人口对地方经济发展贡献的最理想指标应该是各城市流动人口所创造的GDP占各城市GDP的比重。但因目前没有相应数据可用，我们只能用流动人口比重进行间接测量(见表2)。我们认为流动人口比重越高，流动人口对地方经济发展的贡献越大。“财政压力”解释中，我们假设流动人口会享有与户籍人口一样的人均财政投入。我们通过计算融合政策导致户籍人口人均享有的财政预算收入的减少来间接考察各市融合政策的财政压力(指标计算请见表2注5)。我们将“内外有别”解释中区域内流动人口比重操作化为市内跨县流动人口的比重。根据三种解释，结合表2的数据得到三种解释的预测结果，见表3。

表3 三种解释所预测的各城市的融合政策指数得分的排名情况

五、研究结果

(一)均等化指数

由图1可知，2013年8个城市流动人口均等化指数得分为58.6，与最优实践(100分)的差距还较大，流动人口均等化工作仍任重而道远。8个城市均等化指数得分在50～65分之间，最高得分和最低得分的差距不是很大。

图1 8个城市流动人口均等化指数得分

总体来看，人力吸引、财政压力和内外有别三种解释可以在一定程度上解释流动人口均等化政策实施效果的差异性。但对不同的地区，解释力有所不同。通过将表3与图1中的排名位次进行对比，我们可以总结出两个比较明显的模式：(1)在东部地区，人力吸引的解释力较强。东B、东C和东D的排名更符合人力吸引的预测，而东A是三种解释的综合，并没有否定人力吸引的解释力；(2)在中西部内陆地区，财政压力和内外有别是导致地方政府均等化政策执行效果存在差异的主要原因，人力吸引不是地方政府推进融合政策的主要考虑方面。通过分析可以发现西A、西B的排名在很大程度上由财政压力和内外有别决定，中B则更多地由内外有别决定，中A则是三种解释的综合，并没有否定财政压力和内外有别的解释力。通过对比西A和西B的均等化指数，可以更有力地支持这一观点。两市同属西部某省，距离很近。中央政府和省政府层面的宏观政策环境完全相同，但在均等化政策执行效果上存在很大差异，西B明显好于西A。“人力吸引”告诉我们，西A的均等化指数得分应该高于西B；由“财政压力”和“内外有别”可以推论，西B的均等化指数得分应该高于西A，而这一推论与分析结果一致。可见，在内陆地区尤其是西部地区，政府对财政压力和流动人口的来源会考虑更多一些。当然，影响流动人口均等化政策实施效果的因素很多，本文仅利用可能的三种解释对此进行讨论，城市数目和数据的限制导致我们不便进行更深入的相关关系和因果关系分析。

图2提供了8个城市在均等化各维度上得分的雷达图。雷达图最外圈为100分，代表了均等化政策的最优实践效果。从8个城市的平均得分来看，五个维度的得分由高至低依次为子女教育、卫计服务、劳动就业、社会保障和政治参与。从得分情况来看，前两个政策领域的执行效果已经超过60分，而后三个领域的均等化政策仍有很大提升空间。

图2 总体均等化指数的维度得分

由图3可知，各城市具有一个普遍的模式，即子女教育是得分最高的维度，卫计服务维度得分普遍较高，政治参与维度得分普遍较低。在劳动就业和社会保障方面，各城市差异较大。可见，所有的城市在流动人口政治参与、部分城市在社会保障和劳动就业方面仍有很大的提升空间。

(二)落户指数

图4给出了8个城市流动人口落户指数的得分情况。在三种解释中，“人力吸引”对落户指数的解释力比对均等化指数的解释力小。均等化政策为常住流动人口提供基本公共服务和赋予政治权利，而落户则意味着向落户的流动人口提供户籍人口所享有的一切公共服务和权利。因此地方政府一定会提高落户门槛，避免增加财政负担和服务压力。地方政府更倾向于通过均等化政策吸引“普通人力”，通过设定很高门槛的落户政策吸引“高、精、尖”的“精英人才”。因此“财政压力”和“内外有别”更符合地方政府在制定落户政策时的思维逻辑。

图3 8个城市流动人口均等化指数的维度得分

图4 8个城市流动人口落户指数得分

我们以西B和东A为例进行解读。西B落户指数的得分最高，这可能是多种因素决定的，如：财政压力不大，市内跨县流动人口比重最高，城市行政级别低(地级市)，常住人口规模在8个城市中最小(见表2)。西B地处西部地区，城市户口所附带的教育、医疗、社会保障等公共服务的含金量偏低，因此不必担心“洼地效应”引起流动人口大量流入。东A作为直辖市下辖区，户口背后的含金量较高，严苛的户口准入条件可以有效防止公共服务的“洼地效应”，这也就不难理解，其入户要求中有“中级及以上专业技术职务或者具有技师以上职业资格”的严苛条款。

图5对8个城市基本公共服务均等化得分(包括劳动就业、社会保障、子女教育和卫计服务)、政治参与均等化得分和落户指数得分进行了对比。我们发现8个城市的公共服务均等化得分均高于政治参与得分，政治参与得分均高于落户指数得分。因为落户会对地方财政造成更大压力，所以落户得分低于基本公共服务均等化水平是地方政府理性选择的结果，这一模式也将在未来数年中保持不变。政治参与得分偏低，既与2013年各地政府的相关政策供给缺乏有关，又与当前绝大多数流动人口政治权利诉求程度不高有关。

图5 基本公共服务均等化、政治参与均等化与落户指数得分的比较

六、结论与讨论

针对基本公共服务、政治权利的均等化政策和落户的融合政策，本文分别构建了均等化指数和落户指数，利用2013年国家卫生计生委的8个城市社会融合专题调查数据，对中国8个城市的流动人口融合政策进行了评估和比较。论文发现8个城市的均等化水平不高，差别不大，说明流动人口的均等化工作仍任重道远。建立监测考核指标有利于敦促地方政府推进均等化工作。流动人口的政治权利均等化工作亟待大力推进，政治权利的赋予可以促使地方政府更加积极地推进基本公共服务均等化工作，而不再把提供基本公共服务当作是施舍给流动人口的“嗟来之食”。

各城市的落户难度差异较大。一般来讲，城市的行政级别越低、财政压力越小、人口规模越小、户口含金量越低，在该城市落户越容易。落户政策是地方政府吸引投资和精英人才的策略。落户指数的分析结果给我们的启示是：在户籍制度改革的过程中，地方政府应该科学、客观地制定落户条件，可以对“能力”做出要求，但不应由于担心“洼地效应”而设置过高门槛，尤其应该摒弃歧视性条件(如年龄限制)。制定更人性化的条件，准予流动人口的配偶、未成年子女和父母随迁，方便家庭团聚。关于这一点，在国务院近期出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中得到体现，尚待地方政府落实。

在流动人口社会融合政策的实施过程中地方政府承担了主要财政责任，导致地方政府缺乏为流动人口提供基本公共服务、允许外来农业转移人口落户的主动性和积极性。因此加快土地改革、财税制度改革配套新型城镇化政策，解决体制机制障碍有利于促进流动人口融合。加快改革试点和推广工作，从而在体制机制上解决流入地政府在流动人口融合过程中的财政来源问题。逐步建立农业转移人口市民化成本分担机制，明确企业、个人的分担责任，各方各尽其能、共同参与，努力提升流动人口融入城市社会的能力[5]。

本文主要利用客观方法，偏重对融合政策的实施效果进行评估，而对于政策的实施过程并未涉及。未来的融合政策评估需要将更多利益相关者纳入评估分析，在研究方法上应该鼓励客观与主观评价相结合、结果与过程评估相结合。

注释：

①我们对城市进行了匿名处理，使用城市所在区域(东、中、西)再辅以字母进行编码。

②限于篇幅，没有附在文后。如有需要可向我们索要。

③流动人口计划生育免费服务综合覆盖率是由中国人口与发展研究中心进行测算的，是基于年度流动人口动态监测调查结果，将国家规定的几项免费服务(避孕套/避孕药、计生手术等)落实率通过加权计算综合成一个指标。其中，各项服务落实率分子是享受免费服务的人数(含部分免费)，分母是在计生和卫生机构接受服务的流动人口数。

[1] 中华人民共和国国家统计局.2015年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2016-02-29)[2016-10-18].http://www.gov.cn/xinwen/2016-02/29/content_5047274.htm.

[2] 中国新闻网.中国明确推进城镇化六任务农业转移人口市民化居首[EB/OL].(2013-12-24)[2014-08-05].http://www.chinanews.com/gn/2013/12-14/5619972.shtml.

[3] 国务院.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见[EB/OL].(2014-07-30)[2014-08-28].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

[4] 国务院.国家基本公共服务体系“十二五”规划[EB/OL].(2012-07-20)[2014-07-19].http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.

[5] 中共中央国务院.国家新型城镇化规划(2014—2020年)[EB/OL].(2014-03-17)[2014-08-26].http://news.xinhuanet.com/house/suzhou/2014-03-17/c_119793661.htm.

[6] Huddleston,T.，Niessen,J.，Chaoimh,E.N.，et al.Migrant Integration Policy Index III[M].Brussels:British Council and Migration Policy Group，2011.

[7] Niessen,J.The MIPEX Assessment of the Republic of Korea’s Immigrant Integration Policies[J].OMNES:The Journal of Multicultural Society，2013，4(2):1—26.

[8] Niessen,J.，Huddleston,T.，Citron,L.，et al.Migrant Integration Policy Index[M].Brussels:British Council and Migration Policy Group，2007.

[9] 国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告2012[M].北京:中国人口出版社，2012.

[10] 新华网.中国提出“三个1亿人”避免空头城市化[EB/OL].(2014-03-06)[2014-08-05].http://newsxinhuanetcom/2014-03/06/c_119634722htm.

[11] [美]宾厄姆，[美]费尔宾格，著.朱春奎，杨国庆，等译.项目与政策评估——方法与应用[M].上海:复旦大学出版社，2008.

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(责任编辑：易会文)

2016-09-16

国家社会科学基金资助项目“农民工的社会融合与心理健康研究”(13CRK015)；国家卫生和计划生育委员会流动人口司委托项目“流动人口卫生计生基本公共服务市民化政策指标研究”；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目

悦中山(1980— )，男(蒙古族)，河北承德人，西安交通大学人文社会科学学院副教授； 李树茁(1963— )，男，陕西西安人，西安交通大学公共政策与管理学院教授。

F062.6

1003-5230(2016)06-0036-10