城镇化建设的新探索

陈晶+张天浩

2016年下半年，特色小镇成为风口。7月，住建部、发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出2020年前，将培育1000个各具特色、富有活力的特色小镇。10月中旬，住建部公布了首批127个中国特色小镇。10月底，发改委发布了《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，为建设完善特色小镇提供了更新更全面的指导意见。

密集的政策会不会引来又一次的盲目跟风？特色小镇会不会毫无特色、“千镇一面”？如何避免这些情况？近日，《经济》记者就上述问题采访了该领域的相关专家。

城镇化的新探索

《经济》：国家提出建设特色小镇的背景是什么？

郑新立（中国政策科学研究会执行会长）：我国正处在城镇化快速推进的过程中。城镇化是现阶段经济增长的最大动力源泉。2015年我国城镇化率已达56.1%。迅速兴起的大大小小的城市，在集聚生产要素、带动经济发展、提升国际竞争力等方面发挥了重要作用。但是，由于城镇化很大程度上是在各地经济发展的过程中自然形成的，缺乏明晰的战略规划引导，也带来了一些新的矛盾和问题，有3点较为突出：一是部分大城市、特大型城市交通拥堵、空气污染、房价畸高，制约了城市的可持续发展；二是常住人口和户籍人口形成二元格局，既不利于培育稳定、高素质的产业工人队伍，又造成了新老居民之间基本权益的不平等；三是城市结构、布局不合理，城市总量明显偏少，大城市、特大型城市由于吸引要素的能力强、就业机会多而迅速膨胀，中小城市特别是小城镇由于吸纳就业的能力弱而发展缓慢、数量偏少，中西部地区尤为明显。在城市群内，行政区划常常扭曲资源的合理配置，造成经济发展的巨大落差。

针对上述问题，根据习近平总书记的批示，最近，国家相关部委联合召开了鼓励发展特色小镇的会议，各地介绍了发展特色小镇的经验，住建部提出了第一批127个示范性特色小镇建设的计划。建设特色小镇将成为推进城乡一体化的突破口，成为走新型城镇化道路的带动力量，成为释放巨大需求潜力的重要改革举措，为我国经济持续健康发展注入强大新动能。

《经济》：当前形势下，推进建设特色小镇有何重大意义？

赵弘（北京市社会科学院副院长）：国家提出建设特色小镇就是对中国城市化道路的一种积极探索。建设特色小镇，一方面让农村更多的优质资源就近向特色小镇集中，形成特色化产业集群，促进当地产业结构的升级和优化，促进镇域经济发展；另一方面，让更多的农民就近就业，就近生活，就近购房置业，缩短就业和居住的空间距离，让他们有更多的条件和机会关注家庭，关注老人和孩子，享受应有的家庭生活，提高他们的生活质量。建设特色小镇，有利于缓解过多人口和资源进入大城市的现象，减少和避免“城市病”，进而实现大中小城市协调发展。建设特色小镇是新常态下我国加快区域发展的一项重要战略决策，是破解城乡二元结构的有效路径，是带动产业结构优化升级的重要抓手，具有实现农民就地城镇化和破解“大城市病”的双重功效。

肖金成（国家发展改革委宏观经济研究院研究员）：特色小镇的建设是实现新型城镇化道路的一条重要途径。通过对特色小镇的打造，可以更好地发展特色产业，增加就业岗位，吸引周边农民到城镇就业，有利于城镇发展和带动周边农民致富。从目前我国城市化的现状来看，大城市的吸引力比较大，很多人口争相涌入大城市。而小城镇只能依靠乡镇企业，但乡镇企业发展并不理想，承载力不强，就业岗位跟不上就业需求，发展特色小镇有利于增加就业岗位，这也是发展特色小镇最重要的作用体现。

景朝阳（国家发改委国际合作中心区域合作与开放研究所所长）：特色小镇建设是统筹城乡发展的重要载体。特色小镇的建设是加快新型城镇化的有效路径，也是搭建城乡发展一体化平台的有效举措，加快城镇化特别是特色小镇建设步伐，是破解城乡二元结构的重要抓手，也是满足群众过上美好生活新期待的迫切需要。除此之外，发展特色小镇还是推进供给侧结构性改革的重要平台，是深入推进新型城镇化的重要抓手，有利于推动经济转型升级和发展动能转换，有利于促进大中小城市和小城镇协调发展，有利于充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用。

有特色，而非新建设

《经济》：在建设特色小镇的过程中，应避免哪些误区？

肖金成：特色小镇并不是说要新规划新建设一批城镇，而是以已经具备良好基础的城镇进行试点，比如浙江乌镇、江苏周庄。全国有很多人口在10-20万左右并且已经发展得比较好的城镇，依托这些已经发展得比较好的城镇，通过进一步规划和提升品质，让特色产业得到更好发展，对其他地区形成榜样和示范作用，这才是发展特色小镇的主要目标，也是建设特色小镇的出发点所在。目前，有些地方对特色小镇的理解有偏差，新批一块土地，规划新的商业住宅区，比照欧式建筑风格新建一批住宅，以某某小镇来命名小区并对大城市高收入人群进行售卖，而周边农村的低收入人群又消费不起，这是对特色小镇理解的一个扭曲。

景朝阳：培育特色小镇要坚持突出特色，防止千镇一面和一哄而上；坚持市场主导，政府重在搭建平台、提供服务，防止大包大揽，以产业发展为重点，依据产业发展确定建设规模，防止盲目造镇；坚持深化改革，培育壮大新兴产业，打造创业创新新平台，发展新经济。

特色小镇的发展应秉持四大发展理念：一是产业定位摒弃“大而全”，力求“特而强”，避免同质竞争，错位发展，保证独特个性；二是功能体系摒弃“散而弱”，力求“聚而合”，重在功能融合，营造宜居宜业的特色小镇；三是城镇形态摒弃“大而广”，力求“精而美”，形成一镇一风格，多维展示地域文化特色；四是制度设计摒弃“老而僵”，力求“活而新”，将其定位为综合改革试验区，特色小镇优先作为政策试点示范基地，把握政策先试先行机遇，体现制度供给的“个性化”。

《经济》：在推动建设特色小镇的过程中，最关键的是什么？

侯永志（国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长）：城镇化的进程一定要有序。城市生产能力、创造能力的增长一定要和城市人口的增长匹配起来。如果城市无法提供足够多的就业机会，那么势必造成大量无业城镇人口的出现，城镇化肯定会出问题。而城镇就业机会的增长还是靠投资、靠积累。资本投入到制造业和服务业，才能创造就业岗位。经济增长决定于技术进步和财富的积累，而这些都要落到产业和城镇的融合发展上，公共服务的提供也需要依靠社会财富的增长来支撑。

肖金成：特色小镇并不是指要建设特色住宅区，在发展特色小镇的过程中要注意两点。一是重视小城镇发展，重视基础设施的完善，打造有吸引力、有特色、环境优美的特色小镇。依托原有基础，不断提升品位，造就特色小镇独特的吸引力。二是防止将特色小镇房地产化、泛地产化。如果只是片面地新建商业住宅，仅仅能够维系和房地产相关的租赁、物业行业，服务对象仅仅局限于本地常驻居民，而更多的外地购房者又不在本地长期居住，这将导致住宅周边的超市、餐饮等服务行业难以稳定经营。既浪费土地，又浪费公共资源。

赵弘：特色小镇的建设关键是要解决好“钱”、“地”、“人”的问题。

“钱”的问题主要是投资建设主体的问题。特色小镇建设需要大量投入，政府不可能“大包大揽”，必须解决好谁来投钱、谁来建设的问题。总的讲，就是要发挥好政府投入的“杠杆”作用，充分调动市场主体的积极性，吸引更多的社会资本参与特色小镇开发和建设。要探索创新特色小镇建设投资运营模式，鼓励采取PPP等模式，允许社会资本包括农民出资参与特色小镇建设，采取多种形式拓宽投融资渠道。

“地”的问题主要是土地资源怎么统筹使用的问题。特色小镇建设需要集中一定规模的建设用地。目前，农村地区的土地权属比较复杂，分布也比较零散，规模化程度不高。解决特色小镇建设用地问题，我认为关键是要进一步深化农村土地制度改革，在不改变农村土地所有权的前提下，根据特色小镇产业、住宅和公共服务设施不同的使用功能，创新土地的流转、出让和征收等利用方式，将零散的建设用地和宅基地有效整合起来，统一规划、整体开发、集约利用，重要的是建立起各方共同受益、长期受益的模式和机制。

“人”的问题就是让哪些人享受特色小镇的红利问题。特色小镇的人口要以当地居民为主体，适当扩展到在当地投资、创业、就业的人群。要根据区域城镇布局，打破行政村的界限，鼓励邻近村庄农民进行宅基地置换，吸引农民向特色小镇集中。要制定明确的政策导向，适度吸引一部分高端人才到特色小镇安家置业，扩大特色小镇的人口聚集规模。要限制投机资本进入特色小镇房地产市场，推高房价。（本文图片由浙江省凤桥镇梅花洲景区提供）