促进大学生就业创业的财税政策研究——基于产业结构的视角

暨南大学经济学院　杨森平　刘雪雪

促进大学生就业创业的财税政策研究——基于产业结构的视角

暨南大学经济学院杨森平刘雪雪

目前我国就业形势严峻，大学生就业难问题日益凸显，究其原因主要在于我国正处于经济转型和产业结构调整之际，大学教育培养与产业结构调整脱节，大学生职业定位存在偏差等。为促进大学生就业创业，政府出台了一系列鼓励就业创业的政策措施，试图破解大学生就业创业难题。本文基于产业结构的视角来剖析大学生就业创业难的成因，在借鉴国际经验的同时提出促进大学生就业创业的财税政策建议。

大学生就业创业产业结构税收政策

一、大学生就业现状：形势严峻

近年来，随着我国经济形势的变化和大学生数量的快速增加，高校毕业生就业形势日益严峻。从2001年高校扩招开始，每年高校毕业生人数以60～70万的速度增加，根据教育部统计的数字，“十二五”期间我国高校毕业生年均规模超过700万人，2014年毕业生人数是达到创纪录的727万，就业压力空前加剧。我国的大学生就业呈现出总量性和结构性矛盾，且已经成为一个关系国家经济发展和社会稳定的突出问题。总量性矛盾是指目前我国每年高校毕业生人数总量超过了经济建设需要的总量，结构性矛盾是指我国高校毕业生供给不符合经济建设所需的人才结构，高技能的专业性人才缺失等，并且结构性矛盾已经成为阻碍我国经济发展的关键问题。

二、大学生就业难的原因：基于产业结构的视角

（一）产业结构与就业结构不协调著名经济学家吴敬琏曾指出：与低端劳动力相比大学毕业生就业困难的事实，说明了我国的生产结构存在问题。当前我国的产业结构问题表现为：

（1）三次产业比例不协调。2013年我国三次产业产值和就业构成比重分别是（见表1）：第一产业10%、32.5%，第二产业43.9%、30.5%，第三产业46.1%、37%。产业～就业结构偏离度是研究产业结构与就业结构匹配度的一个重要衡量指标，结构偏离度与吸纳就业的能力近似呈一种正比的关系。限于大学生在三次产业间的就业比重数据难以获得，本文以总体就业结构为代表分析我国大学生的产业就业结构。从我国三次产业的结构偏离度可以看出（见表2、图1），我国第一产业结构偏离度基本为负值，对解决大学生就业效果不明显。第二产业在过去几年里虽然是解决就业的主要力量，但是我国的第二产业主要是简单的加工制造或者建筑业，吸纳大学生就业作用有限。第三产业近年一直以良好势头发展，为解决大学生就业起到了重要作用。虽然带动就业最显著的服务业的占比偏小，然而第三产业中的高新技术服务业和现代服务业等行业则是吸纳大学生就业最多的行业，是应该鼓励发展的行业。

表1　2000～2013年三次产业产值比例和就业比例单位：%

表2　2000～2013年三次产业结构偏离度

（2）三次产业之间的协调性比较差。从农业来看，主要是在于小型的农村经济，还没有完全摆脱传统的小农经济，条块分割严重，机械化生产效率不高，未充分利用我国农业大国的优势形成与服务业衔接的一体化产业链条。从第二、第三产业之间的关系来看，过度依赖加工制造环节，忽视产业链和价值链两端的创意和核心研发等关键环节注：产业结构偏离度=产值比重/就业比重-1，结构偏离度越大说明该产业吸收就业的能力越强。成为制约我国产业结构升级最突出的矛盾。目前我国的加工业多处于制造环节、居于价值链的中低端，市场调研、研发核心技术、自主创新和品牌等关键环节薄弱，在产业结构上则体现为传统加工低端制造业的过快扩张与新型生产性服务业的滞后。服务业中的生产性服务和现代服务业相对于传统服务业发展缓慢。近年来，随着改革的深入，我国的服务业虽然迅速发展，但是由于我国传统的服务业以简单劳动密集型为主，对劳动力的水平要求不高，这样就造成了低端劳动力市场出现供不应求的局面，而有知识的大学生劳动力则因为这样的市场结构大量滞剩。产业结构调整和既有产业格局延续将使服务业带动就业效应和加工制造业“缺工”同时显现，人口结构和人力资源构成等因素使得以普工、技工“缺工”和大学毕业生“就业难”为代表的就业结构性矛盾将持续并存，产业结构调整带来新的显性失业和隐性失业问题也将持续显现。随着产业结构的升级，必须相应提高我国制造业和服务业的发展层级，新型加工制造业和生产性服务业的发展都离不开高素质的劳动力支撑，这为解决大学生就业提供了契机。

图1　2000～2013年三次产业结构偏离度

（二）大学教育培养与产业结构调整脱节目前我国正在经历一个产业结构不断调整的过程，势必对就业产生直接而重要的影响。在产业结构的优化升级过程中，生产技术水平不断提高，“朝阳产业”中的高新技术产业、现代服务业的兴起和“夕阳产业”如传统的简单加工制造业萎缩，导致产业结构性磨擦。这样，走向衰落的产业部门不可避免地排挤出大量劳动力，当这些劳动力不能及时被快速发展的新兴产业部门吸纳时，就形成了结构性的失业群体。在中国结构性转型时期，作为人才培养基地的高校，其市场化程度又远远落后于前者的变化，造成现有的产业结构相对于大学生的就业结构产生结构性的供求不平衡。

（三）自主创业遭遇难题多自主创业是大学生就业的重要增长点，是国家大力提倡的一种就业方式，大学生自主创业不但能够解决自身的就业问题，还可以提供更多的就业岗位，帮助他人解决就业问题。大学生缺乏经验，对创业项目的定位、认识不清，都是导致创业失败的重要原因，另外忽视或者认识不清国家出台的优惠政策、融资难题，创业过程中得不到有效支持等也是造成创业成功率低的原因。据数据显示，目前应届毕业生中自主创业的比例仅为0.3%，创业成功率也只有4%。创业难度大，潜力也大。

近年来针对大学生就业难这一现状，政府采取了一系列财税优惠政策，这些政策主要是对大学生就业的单位实行财政补贴，对大学生创办的小微企业税收优惠等，但是我国当前财税政策在促进大学生创业就业上仍存在许多不足。首先，我国当前制定的大学生就业创业的财税政策与目前的产业结构调整不太适应。其次，当前各地制定的促进大学生创业的政策一般都带有地域性，未形成一套专门的体系。最后，促进大学生创业就业的优惠政策有待加强。我国的优惠政策往往侧重于人才需求的企业方面，而专门针对大学生的优惠略显缺失。

三、他山之石：促进就业创业的国际经验

（一）英国英国为解决大学生就业问题采取了许多有效的措施，如英国对雇佣高校毕业生6个月以上的雇主，每周给予75英镑的工资补贴，并一次性提供750英镑的培训补贴费。为了给大学生创业提供充足的资金支持，英国放宽了其私人股权投资范围，每年为大学生提供约38%的创业资金支持。英国还对大学生的创业指导实行跟踪式服务，并且政府提供高额创业资金拨款，建立英国科学创业中心来管理和实施创业教育，并在房屋租赁、贷款、法律咨询等方面为大学生创业提供充分的优惠和支持。

（二）美国首先，美国通过颁布一系列劳动法律为大学生就业提供了强有力的法律保障。其次，凭借其强大的资金后盾，通过财政补贴和税收优惠培育了以“新经济”为龙头的新的增长点，这些“新经济”大多以高新技术和网络科技为主，为大学生提供了施展专业的平台，大大解决了大学生的就业问题。再次，美国很重视加强学生的创业教育培训，建立了创业教育指导的法律规范体系，并且加大财政资金投入，降低创立的中小企业的相关税收、税率，减轻大学生创业的压力。最后，为了鼓励大学生积极投身创业的行列，美国提供了丰厚的资金补助和优惠措施。比如，为促进大学生利用专利、专业技术或者高新技术成果等无形资产进行投资，“创业计划”大赛这一促进就业的模式更是得到世界多国的认可。

（三）德国德国在促进大学生就业方面进行统一的社会化和法制化管理，实行就业市场化。通过全程化升学服务与毕业生就业指导和服务紧密联系企业单位，创造更多就业机会。政府通过颁布有利于企业发展的财税优惠政策把大学生就业与企业招工紧密联系起来，使得企业主动吸纳大学生就业。政府还提供良好的创业政策环境，鼓励大学生自主创业。政府不仅提供一定的银行贷款，而且为职业学校、高等学校毕业生待遇规定了最低标准，以及根据其具体情况提供相应的保险金。德国以其完善的社保体系，为大学生就业创业提供给了保险金服务，对于失业大学生提供失业保险以帮助其平稳过渡，对于创业失败者不但提供失业保障，而且还可以免除一定的创业贷款。另外，创业者还可根据创业后的经营情况分阶段地从政府部门获得创业补助金，如果创业者自办的企业还能雇佣其他失业者，则会得到更多补贴，这些措施为大学生创业提供了有利条件和保障。

四、大学生就业创业财税政策完善建议

在经济发展和产业结构优化调整过程中，有效增加就业岗位，是解决大学生就业问题的根本措施。所以，在研究政策建议时应更多地侧重财税政策对我国社会经济发展和产业结构调整的实际影响。

（一）利用财税手段促进产业结构与就业协调我国当前产业结构转型升级的方向主要是三个方面：推动战略性新兴产业、先进制造业健康发展；加快传统产业转型升级；推动服务业特别是现代服务业发展壮大。同时在2014年的《财税体制改革总体方案》中也提出促进结构优化是税收的一大职能。从以上国家的政策中可以看出，通过财税政策调整产业结构是未来国家优化产业结构的主要手段，在这一过程中，可以通过分析我国的就业结构偏离度，在优化产业结构过程中与就业结构相协调，提出可以促进二者协调发展的财税政策达到双赢的效果。

根据前文中我国三次产业结构偏离度可以看出，要解决大学生的就业问题就必须把工作重心放在改造第二产业，扩大提升第三产业尤其是高端的服务业上。我国传统的产业结构是以简单的加工制造业和服务业为主，然而简单加工制造业和初级服务业与大学生的知识结构不匹配加剧了大学生就业难。这就需要通过税收政策优化传统的产业结构，从而在宏观上改善大学生的就业环境。具体要求政府在整体发展规划的布局时，注意提升我们的产业发展层级，尤其是新型制造业、服务业的发展水平。政府可以充分运用财税杠杆，加大对大学生就业率高的产业的扶持力度。突出第二产业中的技术密集型企业的税收政策优惠，调整工业生产结构，提升传统的低端加工制造业的核心技术，自主创新与品牌意识，重点发展既是经济增长点又是就业增长点的高新技术产业，建设由基础产业、主导产业和战略产业构成的新型工业产业体系。通过高效整合整条制造业的产业链，创设足够多适合大学生就业岗位，解决大学生的就业难题。对第三产业根据其行业的复杂性和多样性，实行差别税率、低税率等税收优惠，以扶持其发展并带动就业。对服务业应给予更多的政策倾斜，加快推进“营改增”，为发展高新技术产业和高素质的文化产业提供优越的税收环境，开发更多适合高校毕业生的智力密集型、技术密集型岗位，扩大生产性服务业的比重，促进高水平的现代服务业产业体系的建立。国发［2014］26号文首次提出要全面部署生产性服务业发展，其中在完善财税政策方面，强调尽快将“营改增”扩展到服务业全领域；对于研发设计、节能环保等科技型、创新性生产性服务业企业，可申请认定高线技术企业，享受15%优惠税率；完善该服务业的出口退税政策等以扶持服务业的发展。

（二）构建以市场为导向的高校创新人才培养机制解决就业结构性矛盾的核心在于教育改革，而教育改革的突破口是建立现代职业教育体系，培养技术技能型人才。2014年出台的国家教育部改革方向已经明确：国家普通高等院校1200所学校中，将有600多所转向职业教育，转型的大学本科院校正好占高校总数的50%。今后，国家将以建设现代职业教育体系为突破口，对我国的教育结构实施战略性调整。政府可以加大拨付对大学生就业培训的资金，建立专业化的大学生实习基金，真正提高大学生的职业技能水平。同时，对大学生职业技术培训应给予税收上的优惠，例如对技术培训获得的收入，应给予营业税和企业所得税方面的优惠。另外在个税方面还可以对高校毕业生从事技术研发服务、从事国家倡导的先导产业的获得收入延期纳税或者减免税款等优惠。

（三）对大学生创业给予财政资金与税收双重优惠大学生创业之初遇到的首要问题就是缺乏资金支持。提供资金扶持并给予税收优惠政策，便成为政府的一项重要责任。具体而言，对大学生自主创业的，一方面政府可以在投入财政资金的同时鼓励企业、天使投资人等以多种方式提供资金支持，利用财政资金夯实创业生态系统中“天使投资”基础，鼓励更多的民间和社会资本进入大学生创办的创新企业。对于定向投资于大学生创办企业的个人投资，在取得时可以减征、免征个人所得税。另一方面，政府可以根据企业发展情况制定更多的税收优惠政策。对于大学生自主创办的高新技术企业，由于设立初期面临资金困难，所以在核定高新技术的范围时，可以适当放宽限制；大学生自主创立的企业多属于增值税的小规模纳税人，由于进项税额无法抵扣，所以对于购进的用于高新技术研发的机器设备，可以按最新规定原值的60%采用加速折旧或者退税的办法减轻企业负担；计算企业所得税时，提高研发费用加计扣除的范围和比例，还可以根据企业的具体情况减征、延缓征收所得税；大学生创办的符合条件的小微企业，不仅可以享受年应纳税所得额10万元以下减半征收的优惠，还可以自主选择按个人或者企业缴纳所得税，减轻企业负担。对于资金困难的企业，允许企业向员工配股抵顶工资的税前扣除。对于大学生创办的现代信息网络技术的“电商”企业，可以采用更加优惠的税收政策，并最大限度地简化其纳税程序，真正为大学生创业提供便利。

［1］魏陆：《促进大学生就业的财税政策思考》，《税务研究》2009年第5期。

［2］王永华、梁艳清：《支持大学生农村创业的财税政策研究》，《中国财政》2013年第8期。

［3］许月刚：《落实税收政策促进就业创业》，《中国税务》2009年第6期。

（编辑４成方）