商洛市生态移民建设巩固退耕还林成果分析

 张红霞，余 劲

（1.商洛学院经济与管理学院，陕西 商洛 726000；2.西北农林科技大学经济管理学院，陕西 杨凌 712100）

商洛市生态移民建设巩固退耕还林成果分析

张红霞1，余 劲2

（1.商洛学院经济与管理学院，陕西 商洛 726000；2.西北农林科技大学经济管理学院，陕西 杨凌 712100）

2007年以来，商洛市生态移民专项项目的建设稳步推进使得退耕还林成果得以有效巩固。截至2015年，累计退耕还林面积达20万hm2、生态移民超过50 000人。通过调查分析发现商洛市退耕还林政策和生态移民项目在实施和建设过程中存在着搬迁人数和投资完成情况进展缓慢、部分生态移民搬迁后出现返迁现象、移民的主观搬迁意愿不强烈、集中安置点配套设施建设和产业发展滞后和部分移民安置点的社会管理不够规范等问题，在此基础上提出以“改善退耕农户生存和发展”为中心、把生态移民与新农村建设、小城镇建设相结合、加强生态移民项目后续建设、规范移民集中安置点的社会管理等对策建议以进一步巩固退耕还林成果。

退耕还林；生态移民；商洛市

2007年国家林业局《关于进一步做好当前退耕还林工作的通知》和国务院《关于完善退耕还林政策的通知》的相继实施宣告了历时8 a、耗资超过2 000亿元的“退耕还林项目”停步，转入“巩固造林成果”阶段。诸多学者从不同角度对巩固退耕还林成果进行了分析和研究[1-4]。通过对已有文献梳理后发现，目前针对商洛市巩固退耕还林成果的研究较少。因此，笔者运用相关统计数据和实际走访调研数据分析商洛市实施生态移民建设项目巩固退耕还林成果方面存在的主要问题并提出针对性的对策建议。

1　商洛市实施退耕还林政策概况

2002年国务院通过的《退耕还林条例》(2003年1月20日实施)中的第四条规定退耕还林必须坚持生态优先，退耕还林应当与实施生态移民相结合。2007年 8月出台的退耕还林后续工作管理条例标志着退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进。陕西省商洛市是南水北调中线工程水源区，生态区位重要，陡坡耕地多，水土流失严重，是退耕还林工程实施的重点区域。商洛市商州区、洛南县、丹凤县、商南县、山阳县、镇安县和柞水县7个县(区)的163个乡镇纳入退耕还林实施范围，涉及51.4万户退耕农户和193.76万退耕农民。前一轮退耕还林工程国家共安排商洛市退耕还林任务18.7万hm2，其中退耕地造林7.37万hm2、荒山荒地造林9.5万hm2、封山育林1.83万hm2，兑现补助资金22.25亿元，累计投入资金32.3亿元。2014年陕西省安排商洛市新一轮退耕还林任务0.24万hm2（商州0.03万hm2、洛南0.03万hm2、丹凤0.02万hm2、商南0.04万hm2、山阳0.05万hm2、镇安0.04万hm2、柞水0.02万hm2），退耕还林工程配套荒山荒地造林0.03万hm2。2015年度退耕还林建设任务0.63万hm2，按照退耕还林政策标准估算，由此两年共获得种苗补助、政策性补助等国家直接投资1.93亿元。为了解决退耕农户当前生计和长远发展问题，初步建立巩固退耕还林成果长效机制，2009年商洛市发改委编制了《商洛市巩固退耕还林成果专项规划（2008～2015）》，规划总投资27.61亿元，其中中央巩固退耕还林成果专项资金13.67亿元，地方配套和农民投资投劳13.94亿元。六大专项建设项目中的生态移民建设项目计划退耕农户易地搬迁20 510人。2011年陕西省委、省政府启动实施了陕南移民搬迁工程。从2012年开始，巩固退耕还林生态移民项目一并纳入陕南移民搬迁工程中进行后续建设，由陕南移民办组织实施、兑付、验收。

2　商洛市实施生态移民项目概况

商洛市巩固退耕还林成果生态移民项目以保护生态和改善退耕农民生产生活条件为目标，结合新型城镇化建设，坚持以人为本，本着政府引导、群众自愿、政策协调、讲求实效的原则，通过科学规划，统筹安排，扎实推进项目的有序实施。从2008～2013年间，商洛市累计完成生态移民搬迁5 668户21 950人，其中集中安置20 588人，分散安置1 362人（表1）。项目总投资26 294.04万元，其中中央专项资金12 355万元，地方配套和群众自筹13 939.04万元（表2）。截至2013年底，商洛市新建住房448 261 m2，新（改）建基本口粮田83.4 hm2、河堤10.66 km，新修、改造道路144.99 km，新建供电、通讯线路52.73杆km，建设人饮工程41处，铺设供排水管网194.46 km，水池1 058.9 m3，文卫设施369 m2，场地平整276 125 m2，沼气池101口，排污工程26.85 km。2014～2015年移民人数26 200人，国家专项资金投资15 720万元。

表1　商洛市2008～2013年巩固退耕还林成果生态移民项目搬迁情况

表2　商洛市2008～2013年巩固退耕还林成果生态移民项目投资情况 （万元）

3　商洛市巩固退耕还林成果生态移民项目建设存在的问题

3.1搬迁人数和投资完成情况进展缓慢

由于搬迁人数多、任务重，因此移民建设资金需求量大。但是，项目申报及审批流程较慢，上级资金拨付不及时，代建企业的垫资压力大，原材料费用及用工工资不能及时发放，影响建设工程的进度和搬迁的进度，从而使得“搬得出”受到极大影响。2008～2012年，生态移民搬迁人数和投资情况均未完成计划任务，年均完成率分别为40.4%和35.4%（详见表3）。

表3　商洛市生态移民搬迁人数及投资完成情况

3.2部分生态移民搬迁后出现返迁现象

各级政府相关部门在移民之后忽视了对原迁出地展开有计划、有目的的生态重建工作，导致这些地区的生态没有得到及时的保护和改善而呈现出进一步恶化的态势[5]，其思想观念传统落后。在快捷高效的人流、物流、信息流的冲击下，搬迁后移民短期内不能适应新安置点的生产生活方式，加之移民后的生活成本显著增加，生存和发展受到严重影响，必然让部分退耕农户犹豫不定，甚至产生厌迁情绪进而出现返迁现象，“稳得住”受到严峻考验。镇安县2015年共搬迁近800户，其中约100户已返回原迁出地，其中以中老年人居多。

3.3生态移民的主观搬迁意愿不强烈

由于大部分农户自身的文化程度较低、居住偏远分散、相关部门宣传力度不大等因素的影响导致退耕户对巩固退耕还林成果生态移民建设项目和新一轮退耕还林政策了解片面，甚至出现偏差和产生顾虑，进而使得搬迁的主观意愿不够强烈[6]。这样会影响这项惠民政策的落实，也必然违背保护生态环境、脱贫致富的政策初衷。

3.4移民集中安置点配套设施建设和产业发展滞后

在一些移民集中安置点，水、电、气、路、管、网、灯等基础设施不完善，大大影响了安置率和入住率。只有功能完善、设施齐全的安置小区，才能更好地实现移民搬迁的洼地效益。此外，退耕还林移民后农民从繁重的第一产业中脱离出来拥有了较多的闲暇时间，只有向二、三产业转移才能解决长远的生计问题从而脱贫并致富。但是，一方面由于农民本身无一技之长，另一方面，如果当地相关部门没有培育特色的产业，那么，要实现移民“能致富”的目标就缺少有力地支撑。

3.5部分移民安置点的社会管理不够规范

目前已入住的生态移民区的社会管理面临着一些问题。最突出的问题一是物业管理方面，在大型的移民安置点尚未建设社区服务中心、组建物业管理机构和配备相应的管理人员，使得移民社区的各项服务工作不到位。比如移民小区内的保洁、保安等问题无法得到有效解决，公共卫生和安全得不到保障。二是宗教方面，在镇安县西口回族镇聂家沟移民搬迁集中安置点，当地110户超过450名回汉群众已搬迁，其中移民回族群众比例大，但预留宗教场所少，信教群众涉及的门宦多，难以合坊建设清真寺。在移民搬迁过程中，应允许打破一些限制，尽可能将相同教派的移民集中安置以减少民族、宗教差异而产生的矛盾和纠纷[7]。2015年商洛市建设12个5 000户以上的集中安置区。如此大规模的移民户入住后对安置点的社会管理是一个巨大的考验。

4　进一步实施好巩固退耕还林成果生态移民工程项目的建议

4.1以“改善退耕农户生存和发展”为中心

一方面，在实施生态移民搬迁工作中，各级林业局、发改委、扶贫局、移民办、财政局等部门应围绕“改善退耕农户生存和发展”这个中心统一规划、统一布局、加强配合和协调，集中各种力量筹集资金，从而加快群众搬迁建房、配套基础设施建设，以便于按照搬迁规划的进度顺利完成搬迁任务的同时能进一步改善退耕户的生产生活条件。另一方面，相关部门应加大政策的宣传力度和广度，细致耐心的向移民户宣讲移民政策和规定，做好农户的思想动员工作，营造生态移民的浓厚氛围以打消其顾虑，增加搬迁意愿，减少返迁行为的发生。

4.2生态移民与新农村建设、小城镇建设相结合

在生态移民实施过程中，应突出项目的整体性和全局性[8]。在建设过程中，坚持与新农村建设、小城镇建设相结合，统一协调土地，统一规划设计、统一风格、统一实施，资金捆绑，使移民迁入地实现基础设施完备、布局合理科学，实现移民搬迁与城镇建设、移民项目与新农村建设双赢。

4.3“两个注重”加强生态移民项目后续建设

一是注重公共基础设施建设，完善服务功能。在实施生态移民搬迁工作中，通过整合项目、捆绑资金，调动项目部门积极性，实现安置点水、电、路、通讯和广播电视“五到户”，达到道路硬化、村庄绿化、庭院净化、环境美化和居住社区化。二是注重农民脱贫致富。为了搬迁群众安居乐业，真正实现“搬得出、稳得住、能致富、可发展”，把发展劳务经济和农业产业建设作为搬迁户增收的一大任务[9]。对搬迁家庭外出务工人员，利用职中、技校等平台，通过“阳光工程”、“雨露计划”和“人人技能培训”，进行短、中、长不等的技能培训，促使搬迁家庭成员人人掌握技能。商南县赵川镇出台的“提供一套住房、办理一份贷款、发放一份补贴、发展一个产业、安排一份工作”的 “五个一”惠民政策就值得借鉴和推广[10]。

4.4规范移民集中安置点的社会管理

移民搬迁定居后要完善相应的社会保障措施。比如，及时办理户籍迁移手续，加强计划生育管理，落实义务教育、医疗保险、养老保险、社会救助等社会保障政策，以解决移民后顾之忧。同时要加强宗教事务管理，认真化解各类矛盾，促进移民区社会稳定，为移民提供良好的社会环境，帮助移民尽快适应和融入新的生活环境。

[1]李秋燕，张 全.如何巩固宁夏退耕还林成果探讨[J].宁夏农林科技，2009，（1）：71-73.

[2]易辉栋.退耕还林工程在生态建设中的意义和作用[J].现代农业科技，2014，（16）：181.

[3]徐潥仱.织金县巩固退耕还林的做法[J].中国水土保持，2011，（1）：27-28.

[4]刘晓锋，雷晓萍.宁夏巩固退耕还林的重大意义及配套措施[J].宁夏农林科技，2009，（3）：43-45.

[5]李 彦.内蒙古退耕还林（草）中的生态移民问题探析[J].内蒙古社会科学（汉文版），2004，（4）：142-144.

[6]张红霞.商洛市生态移民政策农户响应及经济效益评价研究[J].陕西农业科学，2016，（5）：88-89.

[7]周 薇，孟光勇，李国旗.宁夏巩固退耕还林成果生态移民工程实施效果与存在问题研究[J].中国科技成果，2013，（13）：13-15.

[8]黎莉莉，秦 富.高山贫困地区生态移民决策行为及影响因素分析——基于重庆市的调查数据[J].贵州社会科学，2015，（1）：165-167.

[9]陈 禹.辽宁省退耕还林农户实施生态移民的思考[J].防护林科技，2009，（3）：113-115.

[10]张红霞，吴永桃.商洛市移民搬迁后续茶叶产业发展的思考[J].陕西农业科学，2014，（11）：97-99.

（责任编辑：肖彦资）

Analysis on the Achievements of the Construction of Ecological Immigrantsto Consolidate Conversion of Cropland to Forest in Shangluo

ZHANG Hong-xia1，YU Jin2
（1.College of Economics and Managemente, College of Shangluo, Shangluo 726000, PRC; 2.Northwest Agriculture and Forestry University,Yanglin 712100, PRC）

Since 2007, the construction of ecological migration project consolidates the result of conversion of cropland to forest in Shangluo.Up to 2015, the cumulated area of conversion of cropland to forest were 200 000 hm2, ecological migrants were more than 50 000 people.Through investigation and analysis we found that slow progress of the number of relocation and investment, returning phenomenon after the relocation, The subjective intention of relocation was not strong, slow development of supporting facilities construction and industry in concentrated settlement point, social management was not standardized in part of resettlement point such kind of problems were exist in the process of implementation and construction of the policy of returning farmland to forest and ecological migration project in Shangluo.On this basis, put forward with“Improve the survival and development of farmers”as the center, used the suggestions of ecological migration and the construction of new countryside, combination of small town construction, strengthened the follow-up construction of ecological immigrant project, standardized the social management of the centralized settlement point of the immigrant to consolidate the achievements of the conversion of cropland to forest.

conversion of cropland to forest; ecological migration; Shangluo

F224.0

A

1006-060X（2016）11-0099-03

10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.011.029

2016-07-11

陕西省社科基金项目（2014D41）；国家自然科学基金项目（71373208）

张红霞（1975-），女，陕西丹凤县人，副教授，主要研究农业经济理论与政策、区域经济。