重大工程项目建设中公众的风险感知分析——以宁波PX项目为例

武朝阳 刘莹莹

重大工程项目建设中公众的风险感知分析
——以宁波PX项目为例

武朝阳 刘莹莹

近年来，因重大工程项目实施而引发的群体性事件已经成为制约地方经济良性发展和社会和谐稳定的新问题。为了从源头上预防和化解社会稳定风险，各地已经相继建立了重大项目社会稳定风险评估机制。然而，在目前风险评估的研究与实践中，其关注点主要集中在技术型的、易被观察到的外在风险上，而较少关注公众主观层面上的风险感知。实际上，不同主体对于项目潜在利益与潜在风险的差异化感知往往是诱发此类事件的心理根源。本文将基于风险感知理论，以宁波PX项目为例对重大项目建设过程中公众的风险感知状况展开深入分析，并就如何加强和完善地方政府风险治理与社会稳定风险评估展开讨论。

风险感知；利益冲突；社会稳定；风险评估

一、引言

上世纪80年代，德国著名社会学家乌尔里希·贝克就提出“风险社会”的概念，并构建了风险社会的理论体系。贝克认为，当今人类已进入高风险社会，人们所面对的社会风险既包括传统的自然风险，也包括伴随技术进步而产生的生态危机、核危机、金融风险等，而工业化正是上述众多现代社会风险的根源。[1]当今，我国的现代化进程正处在这样一个高风险社会的背景之下。一方面，改革开放以来，我国的经济水平得到了前所未有的发展，人民的生活水平也得到了极大的提升；另一方面，伴随着社会转型的推进，社会隐性矛盾不断积累并逐渐显性化。贫富差距拉大、社会阶层断裂、社会流动阻塞、公共服务短缺、社会发展滞后于经济改革等问题已经成为“典型的社会风险外壳”，[2]其中，“地方政府与普通民众之间、贫富群体之间的利益冲突”则被认为是多数社会风险的重要源头。[3]公共安全、食品安全、环境污染、强制拆迁等等，都已成为影响我国经济社会和谐稳定的重要因素。

其中，因重大项目实施而引发的群体性事件已经成为制约地方经济良性发展和社会和谐稳定的新问题。在重大项目实施过程中，社会风险的源头在于政策系统环境带来的冲突性：项目相关主体对于项目风险的感知往往存在差异，为了在项目实施过程中实现自身风险的最小化和利益的最大化，不同主体就可能采取支持、反对、抗议等风险应对行为，进而导致社会稳定风险的积聚和爆发。由此可见，要想及时有效地预防和化解社会稳定风险，就需要首先准确把握各主体的风险感知和利益诉求，并努力弥合他们之间的“利益-风险”感知差异。

实践表明，由于公众感知到的风险水平不同及对风险偏好的差异，再加上公众相关知识的有限性及心理因素的作用，使得公众对于重大项目实施中给自身带来的风险往往产生恐惧心理，进而影响到人们的行为，这也成为影响社会稳定风险产生的重要潜在根源。在此背景之下，弄清楚公众的风险感知水平，找出影响公众风险感知及其风险行为的根本原因，并制订出相关对策，对于保持经济社会的健康稳定发展具有重大的战略意义。

二、相关研究综述

（一）风险的多维定义与风险感知的提出

在社会科学领域，目前有两种关于风险的定义方法：一种是涉及人类价值（包括人类自身）的某些情景或者事件处于危险之中，同时结果存在不确定性；另一种是关注于人们认为的某些事件或活动可能带来的不确定性后果。

Aven与Renn认为，风险是人们感知到的关于某项活动的结果的不确定性和可能带来的严重后果。[4]国际标准化组织在其发布的《风险管理——原则和指导方针》（ISO/FDIS31000: 2009）中指出：风险就是未来的不确定性对实现个体或组织目标的影响，而这种影响通常与预期目标存在（积极的或消极的）偏差，由此风险往往被描述为潜在的事件与后果，或是二者的组合表现，即事件后果（包括环境变化）发生可能性的概率。在国内学者的相关研究中，童星和张海波从灾害、风险与危机三个核心概念入手提出了灾害管理分析框架，并指出风险是酿就灾害、引发危机的潜在性原因。[5]伍麟认为可从三个维度去理解风险：一是在时间维度上指向未来，如概率或预期值，风险针对的是可预见的、可能会发生的事；二是在结果维度上指向消极，如后果与不确定性；三是在行为维度上指向情景，如人的现实性活动，风险是建构在人类实践活动的过程中进行考察的。[6]

由此可见，风险的本质就是对于未来的不确定性，而这种不确定性则是相对于人们的主观感知而言的。风险一方面是客观存在的威胁，关系着人类生命财产、生活环境以及其他物质环境信息的得失与变迁，甚至关系到社会价值建构的变迁与混乱；[7]而另一方面，风险又是人们基于社会文化与生活经验的感性认知，蕴含着个体对风险转化成现实可能性的主观推测，也蕴含着个体对风险结果的主观理解与界定，[8]事物风险的可接受性不仅与事物本身的收益有关，更与人们的主观感知尺度有关[9]。

在国外，随着新技术的发展，传统技术导向的风险评估日益面临着无法真实描述新生风险的批评和挑战，在此背景下，关于风险感知的研究便应运而生。根据Baird和Thomas的定义，风险感知就是个体对所面临环境风险的一种主观评价，即个体对环境未知性的主观认知几率与水平。[10]Raymond Bauer于1960年在研究消费者的消费行为时，最早从心理学的视角提出了风险感知的概念。他认为消费者在购买商品时由于难以预料所购买物品的使用效果，因此其购买行为实际上也是某种风险承担行为。[11]在此基础上，Nena Lim在研究消费者的风险感知时，将已有研究中涉及到的感知风险维度进行了系统梳理（如表1所示）。

表1：感知风险的维度[12]

时间提出者1995 1996 1996感知风险的维度经济风险、功能风险、社会风险、身体风险、心理风险、时间风险经济风险、功能风险（非常重要）、社会风险、个人风险、隐私风险经济风险、功能风险1997经济风险（非常重要）1999经济风险（非常重要）、隐私风险1999 1999 Darley&Smith Jarvenpaa& Todd VandenPoel &Leunis Fram&Grady Graphic,Visualization&Usability Center Korgaonkar& Wolin Vellido et al. 2000 Cheung and Lee经济风险（非常重要）、隐私风险（非常重要）经济风险（非常重要）、功能风险（非常重要）经济风险2000 Nyshadham 隐私风险（非常重要）2000 Tan&Toe 隐私风险（非常重要）

（二）风险感知的影响因素与不同主体的风险感知差异

在国外，学者们已经从不同角度对影响风险感知的因素进行了探索。例如，Cox发现，人们的风险感知与其基于风险的收益、主观心理等因素密切相关。[13]Starr也指出，人们对于风险的态度不仅与收益的水平有关，更与他们的主观评价（如自愿性等）有关。[14]Flynn等学者提出，种族与性别在很大程度上影响着人们的风险感知。[15]在有关香港公众环境风险感知的研究中，Julian与Julia发现“已知且恐惧风险”与“可控风险”是影响公众风险感知的主要因素。[16]时勘等学者在关于SARS事件的研究中，通过结构模型的建构和分析发现，负性信息、不熟悉感、难以控制感更容易引起民众的高风险评价。[17]苏筠等基于对长江流域居民的水灾认知状况的调查，指出公众对于水灾的风险感知受到个体经验的显著影响。[18]对此，Willis等学者在其研究中指出，不同的研究关注点对于综合层面与个体层面的风险感知研究各有其指导意义。[19]

综上可见，由于性别、种族、个体经验、风险偏好等方面的差异，不同主体对于同一事物的风险感知往往存在着分歧。正如Jones等学者所指出的那样，“社会科学领域对风险认知和风险传播的大量研究是由外行人和专家的风险评估之间的悬殊差别引起的。有关风险的争论往往是和公众对官方认为影响很小的风险的‘过度反应’相联系的”。[20]黄杰等学者发现，在我国近年来发生的数起环境群体性事件中也存在着类似的“悖论”：由于风险感知的差异，地方政府（有时包括企业）眼中的“好项目”往往得不到当地民众的认可，反而可能因为种种原因导致官民对立、社会风险放大和暴力群体性事件的发生。[21]Slovic认为，风险感知是由情景与个体两个因素共同决定的，同一主体对于不同事物的风险感知可以通过风险感知地图（如下图1所示）来揭示，而不同主体之间的风险偏好则可以通过心理测量量表来测量。[22]

图1：Slovic的风险感知地图

（三）重大项目社会稳定风险评估领域的风险感知研究

在重大决策社会稳定风险评估（以下简称“稳评”）中，重大项目指的是“直接关系着人民群众的切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设”。[23]与一般的决策事项相比，重大项目的建设往往同时面临着生态、环境、技术、社会、文化等多重风险，既会带来利益格局的重组，还将涉及不同主体间风险分配关系的调整。黄杰等学者指出，风险感知会对个体或群体的行为产生直接影响，不同主体间的风险感知差异正是许多群体性事件爆发的心理根源。然而，当前各地的重大项目稳评往往更偏重于对技术、环境风险的评估，而忽视了对利益相关者的风险感知及其差异性的评估。[24]在胡象明和王锋提出的社会稳定风险评估分析框架中，也将个体的风险感知作为引发社会抗议的心理根源，并认为当个体的风险感知在更大群体中得到传播和认同时就形成了公众群体的风险感知，而当公众感知到的风险伤害大大超过风险收益时就会爆发社会抗议。[25]由此可见，风险感知的相关研究对于推进重大项目稳评、进而从源头上预防和化解社会稳定风险有着重要的指导意义，不同利益主体、尤其是公众的风险感知水平应作为风险决策与管理的重要根据。

综上所述，风险感知意在描述人们对于某项事物所可能带来的潜在负面影响的主观心理感受，并受到自身心理及经验知识的重要影响，不同主体的风险感知将最终影响其策略选择与行为动向。有关风险感知影响因素与心理测量的研究为重大项目稳评中公众风险感知的实证分析提供了可能，同时也为风险感知研究向社会稳定风险评估与治理领域的引入及应用提供了条件、可能与支持。以下，本文将以2012年浙江宁波民众反PX事件为例，对重大项目建设过程中公众的风险感知进行分析。

三、宁波PX项目中公众的风险感知分析

宁波PX项目是十二五期间国家级的重点建设项目，也是中石化战略扩张的重大项目，其总投资额为558.7亿元，预计年产炼油1500万吨、乙烯120万吨。此项目若得以成功实施，将使宁波市的炼化产能得到大幅提升，创造1000亿/年GDP以上的工业产值，并对其经济发展、能源储备、工业生产及当地民众的日常生活带来深远的影响。

2012年10月22-25日，宁波市反对PX项目的抗议活动引起了社会各界的广泛关注，成为近年来继厦门、大连之后第三起大规模反PX事件。而这一事件的源起早在2008年，在此期间，围绕PX项目的风险问题，地方政府、项目企业与附近公众展开了激烈的争议。详细的事件始末如表2所示。

（一）事件经过

表2：事件经过[26][27][28]

时间2012.10.28 2012.10.29事件进展宁波市对外宣布：坚决不上PX项目，中石化镇海炼化一体化项目前期工作停止推进，再作科学论证。宁波市政府举行新闻发布会，宣布公安机关扣留51人，其中13人被依法采取强制措施；同时，宁波市市委、市政府召开领导干部会议，称公民聚集影响社会稳定，干部需到基层去维稳。

图2清晰地表明，目前主要的PX产能的分布区域。可以看出，目前华东沿海地区的PX年产能达到435.5万吨，占到全国产量的一半以上。这也可能是当地居民对该类项目产生担忧的重要原因。

图2：国内PX产能分布情况[29]

（二）事件评述

1.宁波PX事件的典型性

选择宁波PX事件作为本研究的对象样本，其典型性主要表现在：①宁波PX项目在事件发生前已经通过了国家发改委的立项和环保部的环评，属于国家级重大建设项目，具有典型的代表性；②在该事件发生之前，我国已经发生数起类似事件，如2007年厦门反PX事件及2011年大连反PX事件，而这些项目最终也都未能在当地成功实施，这进一步表明了本案例的典型性；③该事件至少涉及了五千人，并最终导致51人被扣留、13人被采取强制措施，并受到上级政府，乃至全国各地、社会各界、各大媒体和网络社区的高度关注，与此相关的新闻报道、官方声明、网络留言等信息十分丰富，故而本案例具有较强的代表性和可操作性。

2.公众的风险感知状况

媒体在整个事件的发展过程中起着主要的信息传递与扩散作用，极大影响着人们对风险的心理认知。10月22日，宁波镇海一体化项目所在地周围村民的上访情况开始被《宁波日报》等当地媒体关注与报道，这也开始引起当地居民的关注并触动着他们敏感的神经。10月24、25日，镇海的群体上访事件分别被人民网、新华网报道，迅速引起了网络等媒体一百多次的转载，使得该事件开始在全国范围内迅速传播与扩散，扩大了其全国性的影响，并成为继厦门PX事件、大连PX事件之后的又一热点话题。该项目所带来的风险冲突也不断显现与升级。《检察日报》《法制日报》、中新网、光明网等知名媒体也对这一事件进行了深入的调查、评论与反思。

表3：媒体的重要报道与评论

时间来源主要报道与评论2012.10.28赞赏宁波放弃PX——避免了自我毁灭！中华论坛2012.10.28宁波镇海群体事件，因民众难有渠道了解。新网2012.10.28对宁波PX项目的冷思考，其实不必过于反对。温州网论坛2012.10.28王辉忠、刘奇召开座谈会，要求面对面倾听群众意见心声。威海新闻网2012.10.28宁波市政府就广泛征求群众意见、共同维护社会稳定作出进一步部署。宁波日报2012.10.29宁波PX项目，决策科学化不能取代民主化、合法性。中新网2012.10.29专家：叫停PX具借鉴意义，科学论证应兼顾技术与社会。西部网2012.10.29战略网宁波PX项目靠街头群众抗议解决，中国输了。2012.10.29光明网由宁波PX项目坚决不上看民主。2012.10.29宁波停建PX是理性向愚昧的屈服。梦溪论坛2012.10.29宁波警方称女大学生死亡为谣言，谣言者已查获。新浪新闻2012.10.29经济发展也要顾及环境。中青网2012.10.29微博成为信息传播的重要工具，网民指责政府决策不公开透明，未能充分听取民意，政务微博也成为摆设。人民网2012.10.29坚决不上PX项目充分体现民意。宁波日报2012.10.29权力与幸福论坛2012.10.29胡象明论“PX事件”：宁波镇海PX群体事件，为什么同样的故事会反复上演。专家：叫停PX具借鉴意义，科学论证应兼顾技术与社会。国际在线2012.10.29环球时报2012.10.30新京报2012.10.30宁波停上PX项目，街头裁决非长久计。PX之所以“敏感”，在于官民之间的信任缺失，以及民众知情权和参与权没有得到应有的保障。宁波PX项目遭反对，中国特色“邻避运动”的结果。雅虎网

时间主要报道与评论来源2012.10.30财讯网2012.10.30中国能源网2012.10.30 2012.10.30河北新闻网PX项目并不如民众想象的那么可怕，地方政府应制定合理政策。PX的诅咒——从厦门到大连，从什邡到宁波，环境保护与经济发展有时有矛盾，公民权益与政府目标有时也有矛盾。李炜：重大项目不仅仅是跑项目，更要跑群众的基础。镇海区政府表示，网上对炼化一体化项目可能影响环境质量的议论较多，希望广大网民理性表达。2012.11.1从宁波PX事件看规划的公众参与。凤凰网评论凤凰网2012.11.1宁波镇海PX群体事件：是否成为中国解决邻避事件的一种模式？这是无效益的解决方式，更是一种负效益的解决问题方式。权力与幸福论坛2012.11.3国内要闻2012.11.3中国经营报2012.11.12新浪湖北资讯2012.11.15和讯新闻2012.11.20凤凰网2012.11.29和讯网2012.12.24宁波PX群体事件调查：无合法疏导途径最可怕。PX项目似乎成了中国的魔咒，凡要上马PX项目都会引起当地人的群起反对和舆论的硝烟四起。宁波市民反对PX始末：附近村庄长期受化工之害。蔡成平：日本为何能推进PX建设，企业通过与附近居民良性沟通来确保信息公开透明才是关键。李铁：政府应从宁波PX事件吸取教训，增加决策透明度。宁波PX项目论证好几年，但民众都不了解PX，也不知其会带来什么。化工厂的建立关键在如何降低建成后的风险。专家称PX项目被妖魔化，信息不公开引发民众恐慌。新京报2012.12.26中广网PX项目屡屡被抵制，叶檀：信息不透明导致群体恐慌。2013.1.31中新网2013.2.20浙江省“两会”期间，多名官员呼吁社会对PX去“妖魔化”。宁波PX风波仍旧循着大连PX、什邡钼铜、启东排污事件发生、发展、结束的模式。大型重化工项目若遭民意反对，事件升级，地方政府就会妥协，项目下马或暂时终止。汉丰网

各媒体的关注、评论与报道在一定程度上反映了公众的关注情况。从以上各主要媒体的报道评论可看出，10月22日到24日，事件主要是由PX项目所在地周围村民的上访事件引起的。其中10月24日，新华网、人民网对宁波PX事件的报道引发网络媒体一百多次的转载，并提升了网络微博的关注度；10月25日到27日，虽有声音出来为PX辟谣，但多数媒体的关注点仍集中在PX项目及其环境污染风险的报道与评论上。27日，搜狐财经指出，宁波PX项目曾被称为“断子绝孙工程”；新浪新闻则称，宁波政府要求主动回应居民的合理诉求。10月28日到31日，媒体的评论主要集中于对宁波政府放弃PX项目的赞同与支持，对政府决策中透明度、民主化与公众参与的讨论与反思，以及对地方政府管理理念与管理方法策略的批评与思考。28日，娱乐明星陈坤为宁波祈祷的消息被网友转发评论3万余次；知名网友“作业本”的长微博也被转发评论3万多次，这都使得网络微博的关注度迅速提升。29日，中新网指出，决策科学化不能取代民主化、合法性；人民网评论认为，微博成为信息传播的重要工具，未能充分听取民意，政务微博也成为摆设。30日，财讯网指出，发展经济不能忘记民生二字，PX项目并不如民众想象的那么可怕，但地方政府应制定合理政策；凤凰网评论引用李炜的评论认为，重大项目不仅仅是跑项目，更要跑群众的基础；《检察日报》则认为，宁波市叫停PX项目的决定彰显了正确的政绩观。11月1日之后，网络、媒体的评论主要集中于对事件的反思及经验教训的总结。权力与幸福论坛中胡象明认为，宁波PX事件中政府解决问题的方式是无效益的解决方式，更是一种负效益的解决问题方式。

正如图3所示，宁波PX事件发生后迅速受到了网络等媒体的极大关注，项目相关的风险信息迅速得到扩散，公众的风险感知水平也随之提升。虽然群体聚集发生后，宁波市政府就通过“宁波发布”与“宁波公安”的微博平台分别连续发布了16条与11条微博信息来劝导公众合法理性地表达诉求、积极传递官方态度与措施，但是此举却使得公众更加确信项目风险的存在，并促使公众的风险感知不断升级。28日，“宁波发布”明确发表“坚决不上PX项目”的消息，该消息迅速被网络等媒体转发与评论超过11万次。至此，网络舆情才渐趋平和。

图3：宁波PX事件舆论关注度走势（单位：篇）[30]

网络观点在很大程度上影响着舆论的走势以及人们的风险感知与行为倾向，并进而影响现实社会中冲突事件的发展趋势。通过对10月22日到10月31日间网络观点的抽样调查（如图4所示），可以发现，31%的观点反对化工项目开发，认为宁波的环境恶化主要是由化工企业造成的；27%的观点要求问责相关官员，认为宁波PX项目的仓促上马必然是以权谋私的结果；18%的观点认为政府的决策机制需要完善，应该征求民意特别是利益相关方的意见，沟通工作的失败导致了矛盾的激化；15%的观点认为政府公信力受损；其他的观点则集中于公众参与决策机制的建立、发展绿色经济等方面。这些网络观点在很大程度上推动着事件的发展及公众群体行为的选择。

图4：宁波PX事件中网络观点倾向性分析[30]

3.风险的社会放大

本案例中，作为利益相关的三大主体，当地公众与地方政府、项目企业（即中石化）对于PX项目的风险感知存在明显的差别。当地公众感知到的风险主要是环境和健康方面的风险以及由于居住环境的恶化而导致经济利益损失的风险。对此，地方政府和中石化则认为PX项目的实施不仅不会导致环境恶化，反而会通过资金、技术的投入提高当地治理环境污染的能力，解决一些环境历史问题，改善当地的生态环境，同时促进当地经济发展。对于地方政府而言，其感知到的风险主要来自社会稳定层面——担心当地民众会效仿厦门PX事件中的举动，进而发生群体性事件；而中石化感知到的风险则主要是经济损失方面的风险。

在整个事件中，三方主体间的风险沟通是失败的，这直接导致了公众风险感知的不断升级：

（1）公信力缺失

风险沟通体现了各相关主体期望营造出积极有利的社会关系，其基础便是信任。吉登斯曾探讨了信任与风险间的关系，指出信任往往可以避免一定的行动方式所带来的潜在危险，或将危险控制到最低的程度。[31]在此案例中，地方政府公信力缺失原因可概括为：第一，信息发布不及时，缺乏透明度；第二，此前厦门、大连等地的PX事件所导致的污名化效应。

（2）政府本位的风险沟通

风险沟通的目的是要弥合不同主体之间的风险感知差异、进而预防和化解社会冲突，而要实现有效的风险沟通，最好方式就是让公众参与到项目风险的定义和建构过程中，并逐渐建立其多方主体的信任关系。然而，在此案例中，地方政府的沟通仅止步于简单的信息发布与反馈，显然无法满足公众诉求表达和协商对话的需求，出于无奈，公众只能寻求政府规则以外的方式来表达自身诉求。由此可见，宁波PX事件中地方政府风险沟通的失败，其根源就在于长期的政府本位思想。在政府本位的影响下，风险沟通往往只“沟”不“通”，沦为地方政府的一言堂。

4.对于公众风险感知的评估

公众对于项目风险的感知至关重要，其感知水平的高低直接影响着公众的行为选择，因此应该将公众的风险感知作为风险评估及风险治理的重要依据。风险评估是风险识别、分析与评价的全部过程。而重大项目稳评实际上是对于人们的主观层面的风险感知的评估。在国际风险治理理事会（International Risk Governance Council，以下简称“IRGC”）提出的风险治理框架中，风险评估被分为“科学风险评估”（Scientific Risk Assessment）与“关注评估”（Concern Assessment）两类。其中，“关注评估”所聚焦的就是对利益相关者、个体、群体或不同文化背景下的风险后果感知，这一阶段需要解决的主要问题包括：①公众的关注和看法是什么？②风险的社会反应有哪些？是否会发生政治动员和潜在冲突？③现有的机构、政府结构和媒体在定义公众关注方面有怎样的作用？④风险管理者是否可能面对由利益主体的不同目的与价值观或者关于利益与风险的不平等分配而引起的争议的反应？通过对风险感知的研究和跨学科风险分析，实现不同利益相关主体间利害关系的评估，进而补充风险估算的结果。“关注评估”将社会科学领域的专家与风险关注的社会公众都包含进来，评估的实现愈加强调运用调查方法、计量经济分析及邀请利益相关主体参加听证会等方式。[32]

根据调查材料和相关报道可知，宁波PX项目在实施之前已经通过了发改委的立项评估和环保部的环境评估。但是，这些都属于技术层面上的“科学风险评估”，只能在一定程度上证明该项目的技术可行性，即项目的潜在技术风险在可接受范围之内，却无法对公众感知到的风险水平进行有效评估，而这也恰恰是引发此次事件的重要风险源。

经过中央相关部门的一系列评估后，宁波市及镇海区政府的维稳部门也对该项目进行了社会稳定性评估，发现项目潜在的社会稳定风险因素主要包括拆迁问题、PX的污名化所造成的负面影响等，并对当地政府进行了提醒。但是，当地政府却认为，既然该项目已经通过了环保部的环境评估，那么就不会对本地造成严重污染，况且这一项目建成后将极大地促进本地的经济发展及居民生活水平的提高。尽管如此，为了稳健起见，当地政府还是制定了群众环境评估方案。但是，出于种种原因，这一方案的落实却被一再推迟，直到群体性冲突发生之时，群众环境评估也未能实施。这就充分说明了地方政府对于公众风险感知的态度，以及作为地方政府附属部门的维稳机构其地位的尴尬与工作的局限，同时也充分凸显了公众“关注评估”的重要性。

（三）结论

公众的风险感知状况实际上可以通过前期的风险评估来测量与识别。通过对项目中各利益相关主体所感知到的风险程度及各主体所能接受的风险水平的识别、调查研究与预测，进而得出社会的风险感知水平。而这一水平的高低将影响风险向冲突的转化，是社会风险治理的主要依据。通过以上的分析可以看到，宁波PX项目在前期的风险评估中存在诸多问题。

首先，在公众参与方面，缺少公众早期的、持续的参与，风险沟通不畅。在项目实施前期，政府强调的是权威性控制与专家决策，其风险管理的着眼点在于技术层面的风险控制，旨在使当地群众免于技术性的风险危害，但却忽视了人们主观层面上因对未来风险的恐惧而产生的社会风险，甚至以维护社会稳定为由隐瞒、封锁信息。殊不知，随着人们知识结构的不断完善与相关知识储备的增长，公众对安全、健康、环保等问题越来越关注，相关的信息需求也越来越高，再加上媒体与网络的传播与动员，政府的信息封锁只能适得其反，造成风险的社会放大，进一步加剧公众对于高风险的感知，甚至在恐惧心理的推动下采取过激行为。

其次，在风险评估方面，地方政府对于公众的风险感知、以及公众与政府之间的“利益-风险”感知差异并没有引起足够重视，也由此错失了风险预防与化解的最佳时期。根据前文的分析可见，对于宁波PX项目，地方政府、中石化与当地公众这三大利益相关主体所感知到的潜在利益与潜在风险是存在显著差异的。并且，为了寻求自身利益的最大化，三大主体围绕着环境风险、利益补偿等问题展开了持续的互动与博弈。作为项目实施的支持方，地方政府与中石化始终未能对可能引发的社会风险给予充分重视，也未能与当地公众进行实时有效的风险沟通，以致风险不断积聚、最终酿成冲突事件。而其他的利益相关各方则都在以环保、健康为旗帜坚持反对该项目的建设。

四、结论和讨论

风险感知严重影响着人们的行为选择。在高风险感知之下，人们往往通过让步、回避、争斗等行为[24]来缓解心理上的不安与恐惧。在重大项目建设过程中，不了解、恐惧、负面经验等心理因素都对公众的风险感知有着不同程度的影响，而风险的社会放大机制则进一步加剧了这种影响，促使公众风险感知水平的提升和行为选择的激进化，最终就很可能诱发群体冲突，影响社会稳定。因此，要引导人们形成科学的风险认知，弥合不同主体之间的风险感知差异，进而维护社会稳定，就需要充分关注公众的风险感知状况，并对其进行科学评估。

第一，充分重视项目建设前公众的风险感知状况，将影响公众风险感知的各项特征纳入重大项目稳评的指标体系。公众对于项目风险的感知受到各种心理因素的影响。要缓解人们的高风险感知，政府不仅要对项目本身的技术风险进行严格把关，还要在项目实施前通过科学的风险评估，充分掌握影响人们风险感知状况的主要因素，并对这些因素的重要程度进行归类、分析、判断与排序。通过这些工作与程序，政府可以充分掌握影响人们风险感知的主要因素及各自的重要程度。也只有做好了以上工作，政府才可以根据不同的情况制订针对性的风险预防与化解措施，实现社会稳定风险的源头治理。

公众的风险感知虽然是一种主观层面上的知觉，但始终是以客观因素和相关风险信息为基础的，因而具有相对稳定性和可测量性。通过对重大项目建设过程中公众风险感知的测量与梳理，可以对公众存在忧虑的风险点有哪些、程度如何，与政府和企业的预期目标是否一致，风险感知有无差异、差异程度如何等进行有效把握和判断，进而避免由于风险信息不对称造成的误解。在重大项目稳评指标体系的设计中，也应合理纳入有关公众风险感知水平的测度。据此，项目所在地政府才可以对附近公众的态度、行为倾向及可能存在的社会稳定隐患进行预先研判，进而提前拟定有效的风险预警与应对方案，将风险化解在萌芽状态。

第二，推动公众有效参与风险评估，促进公众的风险感知回归合理轨道。在重大项目建设过程中，公众的高风险感知很大程度上与地方政府的封闭式决策密切相关。公众一旦被排除在项目评估与决策程序之外，就会产生被蒙在鼓里的恐慌感和不信任感，从而更加倾向于高风险的判断。加上PX项目本身在环境、健康方面影响的不确定性，如果不能通过充分的沟通、参与使其了解项目在环境保护、安全监测等方面的技术水准与应急方案，就很难真正消除公众的隐忧。因此，作为项目风险的主要承担者，公众必须成为重大项目风险评估的主体之一，其知情权、参与权和监督权必须得到有效保障。

重大项目的风险评估是对拟建项目的综合评判和系统审视。对于重大项目风险评估的参与，可以促进公众对于拟建项目及其潜在风险形成科学的认识，了解项目可能带来的潜在风险后果与有效的防护措施，进而形成合理的风险感知与判断，使得那些关于项目风险及危害的各种夸大言辞与谣言不攻自破，避免风险的社会放大。因此，在重大项目实施前，政府及企业在项目的风险评估过程中应当把项目的科学依据、其可能带来的各种风险与危害、以往相似项目的情况等详细数据与信息告知公众。同时，把这些信息的内涵与意义客观真实地解释给公众，与公众进行坦诚有效的信息交流。这是促使公众的风险感知回归到合理的轨道及进行有效的风险评估的必要前提。而在公众参与程序和过程方面，则应保障公众能够全程参与评估，即在评估的各个阶段都应有公众的参与，同时应合理采纳参与公众的意见。对于出现的矛盾与分歧，应积极沟通解决，从而最大限度地保障评估的有效性与合理性。

第三，依据风险评估结果制订风险预防与应急救援方案，重建政府信任，缓解公众的忧虑性感知。对于公众风险感知的评估可以有效地把握公众的风险感知状况及造成其心理负担与担忧的主要因素。基于此地方政府就可以有针对性地制订并完善风险预防与应急救援方案，使得公众对于所面临的风险有所凭借与依赖，以此来缓解公众的心理负担与压力，从而促使其风险感知归于合理。风险预防措施与应急救助措施主要指风险转化为实际危害之前的预防与防范措施，以及危害发生之时的应急保障措施与危害发生之后的防护与救援措施。在重大项目建设中，人们之所以感到恐惧，还有一个重要原因就是政府和企业的相关防范与保障措施还不完善，致使公众在重大项目建设过程中缺乏安全感，既担心项目的日常运作没有可靠的风险防范措施，也害怕在受到危害之后得不到实时的救助。因此，政府有必要进一步完善相关的风险预防与应急救援机制，使公众无风险之惧，更无后顾之忧。

实际上，公众对于项目风险的忧虑也反映出了其对地方政府风险治理能力的信心不足。许多风险事件的引发，在很大程度上就源于政府决策的不透明、对公众利益的无视、以及风险冲突发生后的不负责。而公众对于政府机构的信任是非常脆弱的，且具有易损害而难恢复的特点。因此，建立科学完善的风险预防与应急救援机制也是重塑政府信任、促进政府与公众之间良性互动的现实需要。

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责任编辑：宋潇

Public Risk Perception Analysis of in Construction of Major Projects: Using PX Project in Ningbo as an Example

WU Zhaoyang,LIU Yingying

In recent years,mass incidents caused by the construction of major projects have become a new problem to the economic development and social stability of local governments.In order to prevent and dissolve social stability risks from the source,many districts have successively set up the mechanism of major projects social stability risk assessment.However,in the current research and practice,people usually pay more attention on technological risks which are easier to be observed while overlook the public risk perception.In fact,the mass incidents of this kind are largely rooted in benefit and risk perception from different stakeholders.Thus,based on the theory of risk perception,this article takes the PX project in Ningbo as an example to analyze public risk perception in the process of major project construction.Questions on how to strengthen and improve the risk governance and social stability risk assessment of local government are also discussed in this paper.

risk perception;conflict of interest;social stability;risk assessment

D630

A

2095-5103（2016）04-0042-（13）

武朝阳，西安市工业与信息化委员会，西安交通大学公共政策与管理学院；陕西西安710007；Email：lxtxjzbg@163.com。刘莹莹，西安交通大学公共政策与管理学院，陕西西安710049；Email：yyl_xjtu@126.com。