湖南省林业补贴政策实施中存在的问题及对策——基于资兴市和平江县的调查

金珂丞 ，王忠诚,b

（中南林业科技大学 a.林学院，b.农林经济管理研究中心，湖南 长沙 410004）

湖南省林业补贴政策实施中存在的问题及对策
——基于资兴市和平江县的调查

金珂丞a，王忠诚a,b

（中南林业科技大学 a.林学院，b.农林经济管理研究中心，湖南 长沙 410004）

为了推动我国林业现代化及工业反哺农业的进程，提高森林产出效益，建设生态中国。国家财政部于2009年启动了造林、森林抚育、林木良种、森林保险保费及林机具等一系列补贴政策。随后几年，补贴力度逐年提高，时至今日，该项政策已经逐渐常态化。为及时、全面地了解该政策的实施绩效，实现对巨额财政资金使用的有效监管，通过对湖南省资兴市与平江县等地林业补贴政策实施情况的实地调研，获取了不同层面的人员访谈及问卷调查的第一手信息和资料，调查与分析的结果表明：林业补贴政策实施对林业、林农以及各级地方政府均产生了的一定的积极影响；在生态、经济和社会等效益方面存在着经济效益不足、生态补偿过于狭窄以及社会效益单一等主要问题。在此基础上，提出了补贴资金来源多元化、补贴体系科学化、改善劳动力结构以及调整林业产业结构等进一步完善林业补贴政策的政策建议。

林业经济；林业补贴政策；绩效；对策；湖南省

林业补贴是政府根据一定时期政治经济形势及方针政策，为了达到对支持林业发展的目的而由财政安排的专项资金补助支出[1]。广义上的林业补贴不仅仅指针对林业生产者的补贴，还包括林产品及林业领域实现的政府转移性支付[4]，具体方式可以分为直接方式和间接方式两种，直接方式是给予生产者的通过具体项目的资金、技术、劳动力等和贷款减息金融措施以及政府采购、最低限价等价格支持；间接方式是税费减免等。

当前经济和生态的可持续发展成为全社会面临的主要问题之一。具有生态效益、经济效益和社会效益的林业[2]正发挥着不可替代的作用。可是当前我国的林业仍然是以传统林业为主，很难做到三效益的统一。为了促进林业现代化，国家出台了林业补贴政策。湖南省于2009年列入国家林业补贴首批试点省份，补贴涉及森林抚育、造林、林木良种、森林保险、贴息贷款、林业石油价格改革财政补贴和林业机械补贴等几个方面[3]。但是林业补贴与农业补贴相比无论是范围还是资金规模都存在一定的差距，因此应当对林业加大扶持力度。

随着社会经济发展，林业的经济效益在与其他产业竞争时往往处于弱势，容易被其他产业所取代。林业所特有的生态效应是任何其他产业所不能替代的，然而这种效益却长期处于免费状态，几乎没有任何补偿机制，不利于林业整体的健康发展。因此应该就林业的生态效应从不同层面给予补贴。再次，由于树木生长周期长，所以整体林业运营周期也很长，因此林业的市场价格所反映出的市场信息往往具有很强的滞后性。最后，林业的长周期性生产，还导致林业的投资风险性高，在漫长的林业生产中，自然灾害、产业政策和市场环境都可以影响其投资收益。因此，民间资本不太愿意进入这种风险大，社会收益高而经济效益低的行业，补贴政策的出现能够在一定程度上刺激民间资本的投资积极性。

造林补贴增加了林农的收入，林农造林积极性得到了激发，调查显示80%以上的农户认为造林补贴对经营山林有积极作用。造林补贴所补贴的造林地区林木质量也有所提高，林木存活率达到了95%以上；抚育补贴强化了抚育工作，提供了大量的就业岗位，如平江县的抚育项目，直接提供了200人的就业，人均每年可获得劳务费5000元。促进了抚育工作的专业化，抚育补贴政策推动抚育工作常态化，推动了林业专业队的发展；森林保险保费补贴，推动了林业保险发展，在一定程度上增强了林农抗击林业风险的能力，对林农经营林业的积极性的提高起到了不可替代的作用。森林保险保费补贴缓解了林农因资金不足而不能参加保险的情况，调查发现84%左右的农户愿意参加森林保险，但实际参加森林保险的却只占30%左右；林木良种补贴的实施有利于提升良种产量和质量，加强了林场和育种基地的资金实力，增强了林木良种基地良种供应能力，降低了良种使用成本，提高了林木良种使用率，促进了现代林业建设。但是，林业补贴政策执行多年来，所产生的效益究竟如何，还存在着哪些问题，改如何改进补贴政策等还尚未有定论。

一、数据来源

（一）样本的选取

样本县主要选取湖南省地区森林覆盖率较高、林业发达且补贴资金较多的行政县，并从中采取随机抽样的方式从两个样本县各选取10个行政村和1个林场，从行政村中随机选取10户选取林农进行调查。

资兴市地处于中亚热带常绿阔叶林南部亚热带区域，有林地306.33万亩，森林覆盖率70.2%，森林面积319.5万亩，木材总蓄积量1120万立方米。活立木蓄积量为1272.94立方米，林业总体排名湖南省第6位，资兴市2013年补贴资金总额达1414万元，2014年补贴资金总额达622.86万元。

平江县气候属大陆性季风气候区，东亚热带向北亚带过渡气候带，林业用地面积432.3万亩，占全县国土面积的70%，占岳阳市有林地面积的49%，活立木总蓄积530.8万立方米，森林覆盖率达63.2%。林木绿化率67.92%。平江县2013年补贴资金总额达944万元，2014补贴资金总额为884.412万元。平江先拥有三个国有林场和几个集体林场，是湖南省地区林场最多的县之一。

（二）数据来源

本文所用数据来于课题组成员2014年与2015年两次（各历时近一个月）对农户和职工、县级及林场等不同层面进行的一对一访谈收集，2014年监测调查共发放调查问卷260份，收回有效问卷253份，其中县级调查问卷10份、村级调查问卷9份、林场调查问卷10份、农户调查问卷160份、林场职工调查问卷60份。调查范围为两个县级单位，两个国有林场九个村级单位及其170多户农户等。2015年监测调查发放问卷150份，收回有效问卷131份，其中县级调查问卷9份，村级调查问卷7份，林场调查问卷6份，农户调查74份，林场职工调查问卷35份。具体问卷形式如下表所示：

表1 问卷总体结构

二、湖南省林业补贴政策执行现状

（一）省级执行现状

湖南省2013年活立木蓄积量44480.1万立方米，2014年活立木蓄积量增长为48410万立方米。2013年湖南省造林补贴面积为88.25万亩，2014年减少为55.4万亩。湖南省森林抚育补贴面积2013年为170万亩，2014年增加为173万亩。生态公益林补贴标准为国有林75元/公顷，集体个人林225元/公顷。2014年林木良种补贴金额为2265万元，补贴范围涉及了33个良种苗木抚育基地。

表2 湖南省林业补贴政策实施的总体情况

（二）县级执行现状

仅以样本县的调查数据而言，平江县森林主要以公益林为主体，资兴市林业则以商品林为主。从多年的数据来看两地的林业呈现逐年上升的趋势，近两年由于林业结构调整林业数据有点波动，从数据可以看出，林业的增长对各个产业都有贡献。如资兴市相比于2012年林业中增加15.3955亿元，其中在第一产业增加4.5963亿元，第二产业增加3.9642亿元，第三产业增加6.835亿元。两个样本县林业补贴政策执行情况如下：

（三）林场执行现状

仅以样本林场的调查数据而言，芦头林场是复合式型林场，不仅仅有林业收入1100万元还有多种经营收入820万元，不存在地方公益林，只有国家公益林。而天鹅山林场这是单一型林场，收入以林业收入为主，几乎没有多种经营收入。林场执行情况如下：

表3 两县（市）林业补贴政策实施的总体情况†

表4 林场总体情况

（四）农户执行现状

仅以样本县的调查数据而言，2014年两县农户年均林业投入为33 547.46元，2013年农户年均林业投入为52 466.0625元。2013年户均实际造林补贴为8 425元，2014年户均实际造林补贴为947.95元。户均抚育补贴2013年为5 683.64元，2014年为1 890.38元。两年间农户层面的数据变化较大，其原因可能是两年抽样的农户不同造成的差异，这也反映出了湖南省林业的巨大的差异性。

表5 农户总体情况

三、湖南省林业补贴政策实施中存在的主要问题

（一）经济效益方面问题

1.造林补贴对农户给予的经济效益有限

造林补贴根据国家相关规定：“造林补贴应该直接补贴到造林主体，并且接受造林补贴的树林在造林后十年不能砍伐”[5]。湖南省的造林区许多都是适宜农耕的区域，由于申请领取补贴后十年内不能砍伐，这就造成农户虽然得到了有限的造林补贴，但失去了往后十多年的农耕收入，结果大部分农户都会选择放弃短暂的补贴收入而选择长期的农耕收入，除非造林补贴的金额足够能弥补多年务农收入的总和，但以目前的财政能力而言几乎是不可能实现的，这样的规定造成了造林补贴不能充分的发挥其调动积极性。调研过程中许多农户表示林业造林只是副业，务农收入高于林业经营，林业年收入达10万的造林大户较少。

2.森林抚育补贴所带动的抚育行为比较单一

森林抚育是指在森林达到成熟林以前的生长发育过程中所进行的促进林木生长、提高林分质量、改善环境条件，以提高森林生产率的一系列措施[6],森林抚育补贴是我国为使森林抚育的人工林生长更加良好所进行的人工干预所需的成本进行的补贴，抚育行为一般分为间伐、修枝、割灌和竹林抚育等方式，其中资兴县间伐约占60%，割灌占39.8%；平江县间伐约占61%，割灌约占39%。森林抚育部分行为本身能产生一定的经济效益，如间伐和割灌等能产生出材量和剩余生物物质利用能力。而补贴在发挥其激励作用时往往只能激发起部分抚育行为（产生经济效益的那部分），但抚育的效果应该是多种行为投入的结果，单一的抚育行为往往效果不佳。

3.森林保险保费补贴没能完全发挥森林保险应有的作用

森林保险的作用应该是：促进林业经营者在灾后迅速恢复生产；促进林业稳定发展；减少林业融资风险，改善融资环境，促进林业的可持续发展。然而湖南省的森林保险保费补贴却只针对几种灾害的险种进行补贴，没有设立针对相关林业的商业保险进行的补贴，也几乎没有任何商业保险公司的进入，从而没能发挥改善融资环境的作用，许多林业承包户和合作社表示资金缺乏是营林的主要困难之一。

4.林木良种补贴补贴范围狭窄

在林木良种补贴方面，湖南省基本没有对非公有制林业主体进行补偿。可在湖南省非公有制主体的成分占有很大比重，而且非公有制经营的林区往往比公有制的更加脆弱，但其造林和经营效率往往高于公有制林区，而且也更加灵活，更能适应市场需求的变化，应该是重点扶持的对象，如调查的芦头林场没有享有林木良种补贴。

5.市场机制不完善，农户获利低，增加了补贴负担

目前我国的林产品市场，实行的是一级木材市场坚持木材由林业部门独家收购，以县为基本单位实行产销分离，而二级市场为自由流通市场[7]。2009年以后我国成为了林木净进口国后，林木市场一直是需求大于供给，而现行的一级市场的垄断，使木材价格长期受到压制，林产品的生产者获利低偏低。在调查问卷中，参加补贴的农户中59%的认为经营山林辛苦，通过补贴是保证他们最低收入，农户普遍没能认识林业的生态效应作用。

（二）生态效益方面问题

1.当经济效益与生态效益存在对立时，集体所有制林区往往选择经济效益

商品林也存在着一定的生态效应，而当树木生长成熟后，其所具有的生态价值与经济价值产生了一定程度的对立，砍掉树木能获取经济价值，而同时也就失去了生态价值。由于我国实行的砍伐指标配额制，国家通过控制砍伐指标保存了林木的生态效益，而农户和个体林业合作组织等私有林主却得不到生态价值所转化的经济收益。从调查问卷中看出，广大农户都要求增加树木砍伐指标。说明补贴政策没能对将林木的生态价值完全的转换并给予农户等私有林主。

2.生态效益的经济补偿面过于狭窄

我国现行的制度中有关林业生态效益的经济补偿主要体现在以中央森林补偿基金的方式存在于我国重点的林业生态工程体系中，以及公益林的相关补贴中。实际上，农户和个体林业合作组织等私有林主所营造的商品林上也存在着生态效益，但是国家却几乎没有生态效益的经济补偿给于私有林主，在有些地区商品林面积占比高于公益林面积，而且商品林能带来大量经济效益有利于当地经济的发展，如资兴市与平江县的森林覆盖率分别为71.78%和65.60%，而在两县中商品林的面积比公益林面积分别多5.46万公顷和3.63万公顷。

3.生态效益的经济补偿标准偏低

平江县芦头林场的公益林生态补偿标准为16元/亩，而所享受的森林抚育补贴为100元/亩，远远高于公益林生态补偿标准，林场普遍的公益林补偿期望标准为200元/亩,可见当前的生态效益的经济效益补偿标准无论是与其他补贴相比还是与广大造林与营林者的期望都相距甚远，如果算上禁止砍伐的所增加的机会成本，补贴标准可以说是杯水车薪。

（三）社会效益方面的问题

1.补贴没能充分带动林业的多样性社会效益

森林是个多样性生态系统，在森林体系中栖息着多样的动植物，从而造就了森林生态系统独特的自然景观，而这些景观没能充分的挖掘其社会价值。特别是公益林，开放程度低，没能充分的挖掘其多样性社会价值如其旅游景观，在发达国家如欧美等的林业税费减免都附带有林业经营人向公众开放森林景观等条件，从而更充分的挖掘了林业的多样性社会价值。

2.补贴所带动的农户的林业从业积极性不高

由于林业给予农户的经济利益具有周期长、风险大及利润低等特点，调查问卷中的173个农户中只有10人左右在2013年中在林业种苗、化肥农药、农膜、灌溉以及机械等非人工成本的投入金额达到了10000元以上，在2013年中平均每个农户的支出约为41697.4元，农而户人均林业年收入仅为2081元，低于种粮年人均收入的2463元，相对于种粮、畜牧及其他种植业来说林产品的价格并不占有优势，2014年资兴市和平江县农户营林收入分别占总收入的8.15%和0.483%，而农业收入分别占44.9%和10.37%，由此可见农户在林业上的投入和收益偏少，国家出台补贴政策，目的是为了扶植林业的发展，发展现代林业，促进林业产业化，让林业更好的为我国的经济发展做出贡献。而现在补贴之后去没能带来足够的林业投入，可见补贴政策所带来的林业社会效益不足，没能完全发挥作用。

3.补贴资金来源单一，社会力量参与低

从行业来看，林业所带来的生态效应收益方应该是全社会，相关的生态效应的补偿资金却基本都来源于中央财政及地方财政，没有将各产业受益方都纳入补偿投资方。从地区上来看，生态效益的收益方是以造林地区为中心随着距离的增加而递减，而造林和经营成本却全部由林区所在地区来承担，其附近区域几乎没有任何投入，从而造成享受了一方免费享受生态效益和另一方完全负担林区的外部生态效应成本。严重挫伤了林区造林和经营林区的积极性。资兴市与平江县2013年的公益林面积分别为8.27万公顷和10.61万公顷，补贴资金全是来源于中央财政及当地地方财政。

四、进一步完善林业补贴政策的政策建议

（一）补贴政策应注重促进林业结构调整，增加林业投入

从调研数据来看资兴市的人造板、油料及茶叶较为发达，平江县的特色林产品是油茶、茶叶、中药和楠竹，这说明林业仍是在第二产业中的初级产品的比重过大，而第三产业的比值很低；林场情况也类似，如芦头林场在第一、第二和第三产业的产值分别是800万元、250万元和50万元。应当通过补贴促进林业结构升级，对于科技含量高，增值率高的林业产业给予税费减免等鼓励措施，鼓励国有林场等大型林场提高技术含量，增加林业在第三产业方向上的投入。

从调研情况来看，林地与劳动力的投入对林业生产率提高作用十分有限，而资金和技术的投入对林业生产率的提高却有很大的潜力，随着农药、化肥等先进技术的使用林业生产率可以得到一定程度的提高[8]。林业因为具有生产周期长和风险高等特点，导致农户营林过程中普遍感觉资金循环效率低，扩大林业生产缺乏资金，造林成本增长过快。因此，探索通过补贴政策增加林业融资以及政府出台相关减息和产权抵押等政策来提高林业融资效率是未来的发展方向。在林业风险方面，探索将商业保险体系部分引入林业经营，对于林业标的物除开辟意外险种外还可考虑开辟经济险种，如针对林产品价格波动风险开设险种。这样有利于降低林农生产大径阶木材的风险，调动农户从事大径阶木材的生产的积极性，解决我国大径阶木材严重不足的困境。将商业保险体系部分引入林业经营能够保障林农收入不仅仅能提高林木良种使用率，而且提高林木的产量和质量，从而充分发挥森林保险的作用。

（二）补贴资金来源和补贴手段应当多元化

现代意义的补贴政策已经是对某一领域的资金、资源的投入支持。从这点上来看，补贴与投资相当，所以其主体不必一定局限于政府[9]，况且林业的生态效益的受益主体和受益区域也不仅仅局限于林农和造林地区而是全社会。有必要探索将受益的相关受益行业投入林业建设的方式，也应当探索其他区域的资本进入林业的方式，例如湖南地区家具产业等轻工业较为发达[10]，可以考虑引进部分家具产业的相关资金有条件的进入林业生产领域，既能促进林业的发展，又能降低家具企业成本。对于林农而言，补贴资金来源多元化，还能够起到提高补贴标准，增加农林收入，缓解经济效益与生态效益存在的冲突的作用。

补贴主要依据两点：一是基于林业公共产品的性质，林业的公共产品是一种无形的，非排他性的产品，因此人人都能享受而不需付出代价。二是基于林业本生的弱质性，当前我国林业生产率小于社会平均生产率，森林产业与工业等进行社会竞争时并没有太大的优势。对于公共产品方面的补贴，补贴手段可以采用资金发放为主的方式补贴公共产品的价值，而对于森林产业的弱质性方面的补贴则应当采用价格支持、税费减免以及技术扶持为主，力求提高森林产业的生产率，使其自身能产生更大的经济效益。从资兴市和平江县调研的数据来看，因为林业生产率低下，风险高，许多农户都只把经营林业作为“兼职”，而主要收入来源于打工和从事农业。补贴手段多元化还能够降低林业风险，弥补补贴资金不足，提高补贴资金的效率，从而有利于解决生态效益难以衡量的问题。

（三）建立建全综合性的补贴体系

发达国家不仅仅拥有补贴政策，而且已经形成了完善的补贴体系，并且形成了与之相适应的长期补贴跟踪监察机制。因此，应该通过以下手段建立健全综合性的补贴体系。

1.加强对林业基础建设的补贴投入

美国增进通过相关法案给予基础设施、流域环境、社区建设以及当地社区和经济的发展大量的投入。日本对林道等基础建设的补贴投入也相当可观，一般都在50%左右，最高已经达到了80%[11]。反观我国的补贴，种类稀少，各种补贴之间没能构成完整的体系，也没有相关的跟踪调查机制，很难根据当地的发展及时的调整补贴政策。应该增强价格支持等手段与直接补贴、专业与综合等补贴的协作性。

2.进一步加强林业补贴资金的整合与管理

在调查过程中，许多农户反映补贴种类很多，而单一种类补贴金额太少，发放时间不统一，不便使用，甚至出现了资兴市青腰镇有的农户只能知道一年中补贴总数，对单项补贴标准却不了解的情况。可以根据林地类别的不同将各种功能性的补贴统一成为综合性的补贴，增加补贴金额，及方便农户自由支配补贴资金，也方便资金发放的监管和验收。

3.改善林业劳动力年龄结构

调查发现，资兴市和平江县都存在着不同程度的农村空心化，从农户级问卷中可以发现两县外出打工人数占全部调研人数的88.6%，且无论是资兴市还是在平江县都存在一个问题，林业基层从业人员年龄普遍是中老年人，几乎没青壮年，而且逐年老化，几乎没有新增青壮年林农。因此，有必要采取措施造改善林业劳动力年龄结构，将有利于整体林业的发展。

完善林地流转制度改革，推动林业的规模经营，加快户籍制度的改革的步伐[11-13]，不仅能够使得西部地区的劳动力能够自由的流动到本地区，缓解本土劳动力不足的现状，而且还能缓解其他地区的劳动力过剩问题。

4.补贴资金集约化使用

通过对两地区的走访发现，人均经营的林地大于10亩且收入以林业收入为主的农户十分稀少，而这些职业林农所经营的林区无论是在数量上还是在质量上都具有一定的优势。

补贴可以适当提高标准，增加资金投入，提高造林补贴的申请门槛[13-15]，简化林业贷款手续，增加林业放贷金额，延长放贷时限。将补贴资本集中向职业林农倾斜，提高林业收入在农户收入的占比，促进林业资本集约化，能够更大程度上推动林农造林积极性，也能更好的提高造林林木质量。

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Existing Problems and Countermeasures of Forestry Subsidy Policy in Hunan Province—Based on the investigation of the Xianxing city and Pingjiang county

JIN Kechenga, WANG Zhongchenga,b
(a.Forestry College, b.Central South University Of Forestry And Technology, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004,Hunan, China)

In order to promote forestry modernization and the process of industry regurgitation feeding agriculture in our country, improve the efficiency of the forest production, ecological construction of China, in 2009, the National Finance Ministry of China launched an afforestation subsidy, forest tending subsidy, growing superior seed varieties trees subsidy, forest insurance premium subsidy and forest equipment subsidy and so on.A few years later, subsidies increase year by year.The policy has been gradually normalized nowadays.For a timely and comprehensive understanding of the implementation of the policy performance and the effective supervision of the use of huge financial funds, through the investigation of the implementation of forestry subsidy policies in Zixing city and Pingjiang county of Hunan province,the study accesses to interviews and questionnaire among different levels of personnel first-hand information and data.The results of investigation and analysis show: the implementation of forestry subsidy policy has produced certain positive effects for forestry, forestry farmers and all levels of local governments.In terms of ecological, economic and social bene fits, there are problems such as insufficient economic bene fits, too narrow ecological compensation, and the singularity of social bene fits.On basis of this, it puts forward diversifying sources of funding, scientificating the subsidy system, improving the structure of the labor force and adjusting the structure of forestry industry to further improve the suggestions for forestry subsidy policies.

The forestry economic; forestry subsidy policies; performance; countermeasures; Hunan province

F326.20

A

1673-9272(2016)05-0039-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2016.05.008 http: //qks.csuft.edu.cn

2016-08-08

中央财政重要林业补贴政策实施绩效监测。

金珂丞，硕士研究生。

王忠诚，副教授，博士，硕士生导师；E-mail：wzc366@163.com。

金珂丞，王忠诚.湖南省林业补贴政策实施中存在的问题及对策——基于资兴市和平江县的调查[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2016, 10(5):39-44.

[本文编校：罗 列]