国家空间立法构建模块的理论与实践

廖敏文

（中国政法大学　国际法学院，北京100088）

国家空间立法构建模块的理论与实践

廖敏文

（中国政法大学国际法学院，北京100088）

国际空间法条约赋予了缔约国和平探索和利用外层空间的权利，为缔约国设置了监管本国空间活动的国际义务。缔约国在执行义务方面采用的标准和做法不同，导致国家空间立法成为一个重要问题。国际法协会开展了一系列研究国家空间立法实践的工作，国家空间立法5个“构建模块”理论即空间活动批准与许可证模块、空间活动监督模块、空间物体登记模块、赔偿规定模块以及其他规定模块正是在这些研究工作基础上形成。该理论在推动欧洲国家空间立法的协调一致中发挥了重要指导作用，在《国家空间立法示范法索非亚模本》的起草实践中得到了充分应用并得到外空委的赞同。该理论与联大关于国家空间立法8项必备构成要素建议存在演进关系。国家空间立法5个“构建模块”理论和联大国家空间立法8项必备构成要素建议对中国航天立法实践具有借鉴意义，特别是在监管商业航天活动立法方面，5个“构建模块”应是立法不可或缺的基本内容和立法是否完备的衡量标准。

国家空间立法；5个 “构建模块”；《索非亚模本》

由国际法协会授权其空间法委员会起草的《国家空间立法示范法》（简称《示范法》）草案文本《国家空间立法示范法索非亚模本》（简称 《索非亚模本》）有14个条款①关于《索非亚模本》的详细内容，英文版本见:国际法协会第75届大会No.6/2012决议附件，文本来源:http://wwww.ila-hq.org。［1］，在立法技术上被划分为5个“构建模块”。这5个“构建模块”反映了监管私营商业空间活动的国家立法应有的必备要素，作为起草《示范法》草案的构建框架，其理论被阐明和运用于起草实践的过程本身就具有重要的研究价值。

一、国家空间立法构建模块理论背景

（一）空间活动性质变化对空间法资源的挑战

在1990—2010年间，空间技术的发展使全球空间活动呈现三大趋势:一是持续发展趋势。进行发射活动和其他空间活动的国家越来越多。二是国际合作趋势。在空间活动方面的国际合作程度日益加深，国家间资源共享和技术合作越来越多。三是全面的经济趋势。其特点有:私营部门发射活动的数量和种类不断增加；许多空间活动的构成具有跨国性；从一个以上的发射场提供服务；政府对空间活动提供的财政资助呈下降趋势。这表明以产生收入和利润为目的的私营化和商业化空间活动越来越多，空间活动已成为一种特殊的经济活动。这三大趋势互为影响和推动。空间活动全面的经济趋势直接影响了空间活动的持续发展趋势和国际合作趋势。后两者反过来推动了前者。

空间活动成为特殊的经济活动使私营化和商业化空间活动应运而生。所谓的私营商业空间活动是指非政府实体开展的以产生收入和利润为目的的空间活动。私营化和商业化空间活动是一种特殊的经济活动，是空间活动的性质发生变化的具体表现。空间活动不再是仅属于国家政府的一种非营利的公共行为，而是还可以成为政府机构和非政府实体均可参与的经济行为。空间活动形成了庞大的空间产业，空间产业不但本身创造了大量的空间产品、衍生副产品和服务，而且因本身需要应用高科技产品而带动了其他产业发展。这些产品和服务通过私营工商业的投资和贸易而产生收入和利润，这是空间活动私营化和商业化的物质基础。私营化和商业化空间活动最突出的领域是空间物体商业发射活动和商业卫星遥感活动。

与此同时，私营化和商业化空间活动挑战了由国际空间法和国家空间法组成的空间法资源。国际空间法是规范国家空间活动的法律体系，该体系不能直接规范非政府实体开展的商业空间活动。但

（二）监管空间活动的国家空间立法的多样性问题

为应对私营化和商业化空间活动对空间法资源的挑战，与空间法有关的国际政府间组织和非政府组织都积极行动起来应对此种挑战。这些行动包括联合国和平利用外层空间委员会 （简称 “外空委”）主导的“审查联合国5项国际空间法条约的现状”“审查‘发射国'概念”“审议国家和国际组织在登记空间物体方面的做法”“与和平探索和利用外层空间有关的国家立法方面的一般信息交流”（简称“国家空间立法的一般信息交流”议程项目）等议程项目。作为非政府国际组织的国际法协会是外空委的观察员，除了直接参与上述议程项目的审议活动外，本身也开展了与上述议程项目相匹配的研究活动，这些活动由国际法协会授权其空间法委员会负责。这些活动构成了与制定《国家空间立法示范法》设想的缘起有关联性的背景。

在上述议程项目中，与制定《示范法》设想的缘起有直接关联性的是“国家空间立法的一般信息交流”议程项目。该议程项目的目的是通过国家空间立法的一般信息交流，使拥有有效空间法律制度的国家能够向其他国家提供关于空间立法的具体实例和信息，查明共同的原则、规范和程序。成员国交换的信息一是使所有国家尤其是发展中国家得以了解现有各国监管框架，二是有助于各国根据本国具体的需要和发展水平努力建立各自的国内监管框架。为此，外空委法律小组委员会（以下简称“法律小组委员会”）根据联大第63/90号决议，于2009年第48届会议设立了 “国家空间立法的一般信息交流”议程项目工作组（以下简称“国家空间立法问题工作组”）专门负责该议程项目的审议工作。

该议程项目得到外空委成员国的赞同，认为应当对审议结果加以综合归纳，以便更好地了解各国监管空间活动的方式。这些信息不仅有助于各成员国起草和制订各自的国家空间法，对空间法能力建设是一种宝贵贡献，对发展中国家具有特别利益关系，而且为今后协调各国空间立法提供基础。

通过审议国家空间立法情况，制定国内空间立法的国家数量增加但立法形式多样。由于国家监管框架代表了不同的法律制度，这些制度的立法形式多样，有的具有统一的法律，有的则由各种国家法律文书组合而成。各国根据具体需要和现实考虑调整本国的法律框架，国家的立法需求在很大程度上取决于所开展的空间活动的范围和私营部门的参与程度。各国监管空间活动立法因多样性而存在的区别与在执行发射行动或主要是在外层空间运行空间物体上存在的区别有直接的关联性①法律小组委员会，与和平探索和利用外层空间有关的国家立法问题工作组关于在其多年期工作计划下进行的工作报告，A/AC.105/C.2/ 101，第1页。文本来源:http://www.un.org/zh/documents/。。

国家监管空间活动的法律框架一般涵盖5个主要方面:监管政府实体和非政府实体空间活动的国家管辖权；国家空间活动审批和许可程序；赔偿责任和赔偿程序；登记射入外层空间的空间物体和建立国家登记处；对国家空间机构或被授权开展和监督空间活动的其他国家实体的监管框架［2］4。这5个主要方面为外空委向联大提交的关于国家空间立法构成要素建议和空间法学界提出的国家空间立法“构建模块”理论提供了依据。

“国家空间立法的一般信息交流”议程项目成果的意义在于:

1.提供了各国空间法律法规现况的全面概览，有助于了解各国监管框架的不同做法。国家空间立法问题工作组展开的讨论使成员国就拟订本国空间法律方面所获经验交流重要看法。

2.发现各国均在力图建立监管本国空间活动的新框架或对现有框架加以完善，并且在拟订本国与空间有关的文书方面，各国重视其应承担的联合国5项国际空间法条约所载国际义务。

“国家空间立法的一般信息交流”议程项目与制定《示范法》设想的逻辑关系:空间活动的私营化和商业化使空间活动的主体多元化，但国家在确保为和平目的利用外层空间上所负责任的重要性无可替代，国家始终是责任主体和联合国5项国际空间法条约所载国际义务的主体，联合国5项国际空间法条约为国家设定的义务只能通过缔约国制定国内空间立法加以实施。不同的立法考量导致缔约国国家空间立法的多样性，立法形式的多样性和监管本国空间活动的标准和要求各异，导致缔约国监管本国空间活动的国际义务的履行标准和要求不同，尤其是非政府实体的遥感活动、商业发射活动、空间物体登记和损害赔偿责任等方面的规定，这是国家空间立法之所以成为国际社会需要解决的问题的原因。

解决这一问题的方法和路径是通过国家空间立法示范法，尽量使国家空间立法协调一致。首先，查明各国国内空间立法情况，发现是否将联合国5项国际空间法条约的规定纳入国家空间法律制度，以期获得立法实践情况，为制定示范法获得信息。其次，展示国家空间立法的基本构成要素，将国家履行监管本国空间活动的国际义务在国内法上的实施标准和要求基本协调一致，提高国际空间法条约的适用性。这是“国家空间立法的一般信息交流”议程项目与制定《示范法》设想在法理上存在的逻辑联系。

二、起草《索非亚模本》：5个“构建模块”从理论到实践

《示范法》的起草过程也是5个“构建模块”从理论到实践的过程。起草《示范法》草案的理论准备工作始于柏林大会①2004年国际法协会在德国柏林召开的双年大会。，大会决议授权空间法委员会开展主题为“空间活动的私营化和商业化的法律方面:遥感与国家空间立法”的研究工作。研究该主题的初衷是想挖掘国内空间法资源，通过国家空间立法来规制私营商业遥感活动。国家空间立法“构建模块”理论正是在这一研究的过程中逐渐提炼并成为《示范法》草案起草实践的指南。

（一）“构建模块”作为起草《示范法》草案指导理论的阐明

《示范法》草案的起草工作开展于柏林大会与海牙大会之间②2010年国际法协会在荷兰海牙召开的双年大会。。其间，空间法委员会在多伦多大会和里约热内卢大会上分别讨论了起草进展情况③2006年国际法协会在加拿大多伦多召开的双年大会和2008年在巴西里约热内卢召开的双年大会。。按照多伦多大会和里约热内卢大会的安排，空间法委员会的工作重点是制定《示范法》，并根据其工作进展情况在海牙大会或于索非亚大会最后通过④2012年国际法协会在保加利亚索非亚召开的双年大会。。空间法委员就起草《示范法》的理论准备和草案制定工作向上述5届双年大会相应地提交了5份报告。前3份报告主要是解决国家空间立法的理论问题⑤空间法委员会负责人，总报告员斯特凡·霍贝（Stephan Hobe）教授负责《示范法》草案的起草工作。霍贝教授主持的德国科隆大学2001年项目之扩展项目（Project 2001 Plus），在此项目的框架下，举行了一系列的专题研讨会和研习班，如“迈向欧洲国家空间立法协调一致的路径”研讨会、“空间物体登记目前的问题”研讨会等。在此项目下召开的“关于国家空间立法研讨会”的重要研究结果为起草《示范法》草案提供了理论基础和学理根据，尤其是为国家空间立法5个“构建模块”理论奠定了学理基础。此外，《示范法》草案的起草工作还吸收了由斯特凡·霍贝、伯恩哈德·施密特-泰德（BernhardSchmidt-Tedd）和凯-乌韦·施罗格尔（Kai-UweSchrogl）主编的《科隆空间法评论》在2009年对《外空条约》第6条的诠释和对较早及晚近的不同国家空间立法进行深入理论讨论的结果和建议，并尽量使理论路径和实际需要相结合。，后2份报告涉及《示范法》的阶段性草案。

对《示范法》“构建模块”理论的阐明做出奠基性贡献的是空间法委员会的第1次报告和第2次报告⑥2008年，空间法委员会向里约热内卢大会提交了第3次报告。报告特别强调了空间物体登记问题。空间法委员会所讨论的国家空间立法和空间物体登记正是国际社会所高度关注的两个问题。因此，此次报告的内容主要是回顾法律小组委员会2006至2008年与空间法委员会所讨论的问题相关的活动。法律小组委员会在此3年（2006—2008）中的会议对涉及国家空间立法问题的不同议程项目和空间物体登记方面的国家做法问题进行了讨论。其成果是国家和国际组织登记空间物体的做法问题工作组的工作导致了联大在2007年12月17日通过题为“关于加强国家和国际组织登记空间物体的做法的建议”的62/101号决议。这有助于增强国家登记其空间物体的意愿。该决议主要旨在使空间物体登记程序在程序问题和信息内容等许多方面的协调一致。就国家空间立法而言，国家似乎越来越愿意加入更具体的讨论。因此，空间法委员会应认真考虑在其通过的构建模块的基础上阐明一项具体示范法，该示范法拟为欲想开启起草国家空间立法进程的国家提供示范。。柏林大会要求“构建模块”应作为起草《示范法》草案的工作程序，建议空间法委员会应讨论空间活动的批准、空间活动的监管、空间物体的登记和赔偿规定等4个“构建模块”。鉴于《外空条约》第6条规定的国际义务和在监管非政府实体的空间活动的国家空间立法方面鲜见国家实践，以及由于全球化引起的越来越多的私营化和商业化空间活动对国家空间立法的强烈需求，空间法委员会寻求实际解决办法极为重要。据此，在空间法委员会的工作框架内，应遵循“构建模块”模式。在制定国家空间立法时，这一程序不可或缺并应予以遵守。“构建模块”概念的提出为《示范法》草案框架的构建奠定了基础。

空间法委员会的第1次报告提出了制定 《示范法》的设想；《示范法》4个“构建模块”架构思路；《示范法》针对的范围是任何商业空间活动；制定《示范法》的目的是为各国制定国家空间立法做出示范。因此，该报告对《示范法》的起草工作起到了奠基性的作用。

空间法委员会的第2次报告希望 《示范法》起草工作应对国家空间立法的构建基石，即4个“构建模块”可成为今后起草国家空间立法的指南加以阐明。可以看出，国际法协会对起草《示范法》的指导思想有所改变，即期望《示范法》不但能够指导欧洲各国的国内空间立法的制定，而且能够对世界各国的国内空间立法具有指导意义。这表明，《示范法》从原来的以欧洲为中心的国家空间立法示范模式的起草思路转向了拟作为世界各国的国家空间立法的示范模式。

空间法委员会的报告对《示范法》草案“构建模块”的理论阐述始终与3个关键词有关，即遥感、空间物体登记和国家空间立法。遥感与国家空间立法之所以成为极为重要的法律问题是由于遥感和对地观察卫星的商业应用增加引起的法律问题与国家空间立法的种种问题在探索和利用外层空间的活动中紧紧纠结在一起，又与空间物体登记问题存在紧密联系。三者产生联系的原因是:私营商业遥感活动引起的法律问题既有国际性又有国内性。国际性方面主要涉及《遥感原则》的模糊性和非强制性，在国内性方面主要涉及空间物体登记问题，而空间物体登记问题本身又具有国际性和国内性。在国际性方面涉及国家对《外空条约》和《登记公约》所设定的国家承担空间物体登记的国际义务的承认问题，在国内性方面涉及这一义务必须通过国家立法加以执行。因此。遥感活动和空间物体登记不仅触及国际空间法，而且触及国家空间立法。

为此，第2次报告着重阐明了三者之间的联系，分析了国家空间立法在空间物体登记方面做法的复杂和存在的问题，并认为需要更多的国家空间立法以填补国际法律框架中的空白，尤其要考虑《外空条约》《登记公约》和《责任公约》，进而建议空间法委员会的明确目标是:进一步阐明国家空间立法构建基石和明确界定确保《外空条约》和《登记公约》在国家层面的有效执行的法律要求①See，International Law Association，Toronto Conference（2006），Space Law，Legal Aspects of the Privatization and Commercialization of Space Activities，Remote Sensing and National Space Legislation，Second Report，p.21-23.文本来源:http://www.ila-hq.org。。

在规范遥感活动方面，空间法委员会的报告认为“构建模块”尤其应包括:国家批准和持续不断监管空间活动的义务；国家登记空间物体的义务；按照国际法对非政府实体的行为或空间活动负有责任的国家赔偿并同时向该非政府实体追偿的规定；由于空间活动存在不可避免的后果，要求强制保险［3］。因此，在国家空间立法方面，柏林大会建议空间法委员会应讨论空间活动的批准、空间活动的监管、空间物体的登记和赔偿规定等4个“构建模块”②这4个“构建模块”是2001年5月在科隆举行的2001年项目会议的成果，在“2001年扩展项目”框架内，由科隆大学航空航天法研究所和德国宇航中心（DLA）共同主办，于2004年1月在柏林举行的研讨会对“构建模块”作了进一步阐明。“2001年扩展项目”的目的是分析全球化和欧洲经济一体化对未来商业空间活动，尤其在越来越私营化和商业化的空间活动领域中的影响后果。柏林研讨会考虑了2001年项目的“国家空间立法的需求与前景”研讨会的成果、法国“空间法在法国的演进”研究的成果和国家空间法近期发展。在慕尼黑研讨会确定的“构建模块”也作为进一步讨论的根据。鉴于《外空条约》和《责任公约》指明的国家的国际法义务，这些“构建模块”被认为是未来空间立法必不可少的基石。。

第1个“构建模块”涉及空间活动的批准，包括空间活动概念的解释、对涉及属地和属人空间活动应遵守的原则、政府和非政府行为人的财政责任风险分担、遵守合作和相互协助义务等问题。第2个“构建模块”涉及空间活动的监管，被视为一个非常重要的模块。监管可依据批准授权书规定的条件以批准授权书持有人提供的或政府机关收集的周期信息资料的方式进行。此外，在不遵守批准授权书规定条件的情况下可通过处罚，或在违反批准授权书规定条件的情况下通过撤销或中止批准授权书等措施实施。第3个“构建模块”涉及空间物体的登记。这包括空间物体概念的解释和适用、国家空间物体登记册的建立和监管登记机关的决定。登记必须按照《登记公约》第4条的要求提供信息③在空间物体登记的语境中，英文“information”的中译在涉及空间物体登记的国际条约、联大决议和其他国际文书中都不同，已出现的中译有“情报”“资料”“信息”等。在联大A/RES/68/74号决议中采用了“信息”的中译。根据新译优于旧译原则，本文采用“信息”一词。，如空间物体的体积大小和在牵涉核动力源的情况时必须包括安全评估。对再入地球大气层的物体登记、登记信息变更的可能性和查阅登记册等有关问题必须做出规定。第4个“构建模块”是赔偿规定。在此部分必须包括在发射国已按照《外空条约》7条和《责任公约》向另一国支付赔偿的情况下对非政府实体的追偿权。此种追偿权在损害由非政府实体引起时也应有效。但此种权利必须受限于在此之外该国能够保证支付的某个固定数额。还应考虑对任何有赔偿要求的国家的资助。

为此，空间法委员会的第2次报告对《示范法》起草工作提出了进一步的建议，这些建议包括［34］:

1.空间法委员会虽然不可能决定国家应在其空间立法中包括哪类条款规定，但《示范法》的框架应以《外空条约》，尤其是第6条、第7条和第8条和《登记公约》确立的所有缔约国须遵守的有约束力的国际义务为框架。

2.空间法委员会要求关于国家空间立法和空间物体登记主题研究应取得的工作成果是:界定《外空条约》和《登记公约》所载国际义务在国内有效执行的明确法律要求。这些国家空间立法的构建基石可用作起草未来的国内空间立法的指南以保证国际空间法的每一条款规定得到国际社会的遵守。

3.空间法委员会将在国家空间立法方面与法律小组委员会协调以后的活动。法律小组委员会已将“国家和国际组织登记空间物体的做法”列入其议程并为空间法委员会收集有重要价值的资料。因此，空间法委员会应认真研究法律小组委员会发布的后续报告。

4.为促进增强《外空条约》和《登记公约》的效力，空间法委员会应明确那些必须由国内立法具体制定的条款，以此方法出台一些国家空间立法的最低标准。这有助于国家意识到如果不在其空间立法中制定这些条款可能使其处于违背国际空间法条约的危险中。

（二）“构建模块”理论在《示范法》草案版本中的实践运用

《示范法》草案成形于2010年空间法委员会向海牙大会提交的第4次报告中①该报告一如既往地强调了加强国家空间立法必要性和重要性，但所阐明的论据更明确:《外空条约》第6条要求国家对与在本国登记的空间物体有关的所获批准并不断监督因而属其管辖的空间活动。鉴于不断增加的私营和商业空间活动，国家空间立法应涵盖各种问题，如私营空间行为人的某项活动对另一空间物体，或空气空间的航空器，或地球上的人或财产造成损害承担责任的问题。但《责任公约》仅规定了国家责任而没有规定私营行为人的责任，因此只有通过国家空间立法才能确保承担责任的发射国可向私营空间活动行为人主张由第三方承担的损害赔偿。因此，赔偿和保险问题应通过国家空间立法进行监管。对私营行为人的空间活动的批准和不断监管义务也应监管，唯一的理由是这是国家政府监管这些活动的唯一方法。。该报告强调了《示范法》草案的重要构建基石来自4个方面。一是现有的国家空间立法；二是空间法委员会委员对2005年调查问卷的答复；三是科隆大学航空与空间法研究所和欧洲宇航中心（DLR）2004年“迈向欧洲国家空间立法协调一致的路径”研讨会；四是法律小组委员会目前审议项目和起草工作组的讨论主题。

《示范法》草案仅是一个提议性的草案，即海牙版本②海牙版本的中文本由本文作者翻译。。该版本只有9个条款③条款的内容:第1条【对私营空间活动的要求】。第2条【许可证内容】。第3条【许可证转让】。第4条【保险】。第5条【登记】。第6条【监管】。第7条【环境评估】。第8条【赔偿】。第9条【争端解决】。［5］。这9个条款的内容表明:任何未来的国家空间立法不可或缺的实质性立法应包括:1）批准程序与许可证的义务和细则，及具体要求；2）监督义务；3）私营空间行为人的必要保险。在海牙版本中，组装《示范法》草案的5个“构建模块”已经清晰可见，在原来的4个“构建模块”的基础上增加了1个兜底模块以增加《示范法》的灵活性和对未来空间活动发展的适应性。这5个“构建模块”是:（1）空间活动的批准；（2）空间活动的监管；（3）空间物体的登记；（4）赔偿规定；（5）其他规定。但海牙版本仅具备了《示范法》草案的雏形，本身并没有完全具备概述中所要求的5个构建模块，并且条款内容粗放。此外，该版本的用语和表述都缺乏严谨性。

上述国家空间立法不可或缺的3方面实质性立法和5个“构建模块”是后来的《索非亚模本》解释性说明的核心内容。《示范法》草案的海牙版本表明《示范法》的起草工作有了重大进展，有了9个实质性条款表述，在原来的4个“构建模块”的基础上增加了1个模块。增加的第5个模块是一个包容性和兜底性的模块，表明国家空间立法应有前瞻性和灵活性。前瞻性是指国家空间立法和国家监管机构的监管职权必须针对可能不断变化的空间活动情况和技术与经济的发展，并随着这种发展而变化。灵活性是考虑到各国之间包括发展中国家之间的个别差异，特别是经济和社会发展阶段、国家的法律传统以及有关国家进行的空间活动的准确性等方面的差异，国家在起草确立国家空间政策和制度的法律时应考虑本国的实际需要。

2012年，空间法委员会向索非亚大会提交了题为“空间活动私有化和商业化所涉法律问题:遥感和国家空间立法”的第5次即终期报告。该报告第2部分是带有解释性说明的“国家空间立法示范法草案”，但在此报告中，《索非亚模本》尚未单独成为草案文本，每一条款仍与起草者以评注式的解释性说明一起成为1个单元④See，International Law Association，Sofia Conference（2012），Space Law，Legal Aspect of the Privatisation and Commercialisation of Space Activities，Fifth and Final Report，Part II，Draft Model Law for National Space Legislation and Explanatory Notes，by Professor Stephan Hobe，p.21.文本来源:http://www.ila-hq.org.。索非亚大会毫无异议地通过了空间法委员会的报告，并以大会第6/2012号决议对报告的通过加以确认，并去掉报告第2部分中的每一条款草案的评注式解释性说明，以《国家空间立法示范法索非亚模本》这一名称作为该决议的附件。至此，《索非亚模本》作为《示范法》最终草案文本的非官方编纂成果得到确认。

索非亚大会的第6/2012号决议要求国际法协会秘书长将空间法委员会的报告和该决议递交联合国秘书长、外空委及其法律小组委员会和科学技术小组委员会、外空事务厅、常设仲裁法院和其他有关政府和非政府间组织审议。根据这一要求，国际法协会于2013年3月在 “国际政府间组织和非政府组织与空间法有关的活动情况”项目下向法律小组委员会提交了索非亚大会与空间法有关的活动情况，其中包括空间法委员会向索非亚大会提交的上述报告。根据国际法协会提供的资料，外空事务厅编写的“秘书处的说明”将上述报告的主要内容载入了A/AC.105/C.2/103号文件中，并专门说明将把载有《索非亚模本》及其解释性说明的报告第2部分载入一份会议室文件，提供给法律小组委员会。法律小组委员会第52届会议文件专门提及国际法协会有关《索非亚模本》的报告。《索非亚模本》的英文和法文文本连同国际法协会总报告员的解释性说明作为外空事务厅2013年3月26日会议室文件的主要内容提供给法律小组委员会。外空事务厅的“秘书处的说明”认为《索非亚模本》应被视为进一步讨论未来的《示范法》的指南和渊源①See，Committee on the Peaceful Uses of Outer Space，Legal Subcommittee，Fifty-second session，Vienna，8-19 April 2013，Information on the activities of international intergovernmental and non-governmental organizations relating to space law，Note by the Secretariat，A/AC. 105/C.2/2013/CRP.6，p.2.文本来源:http//www.unoosa.org.。这表明作为未来的《示范法》最后草案文本的《索非亚模本》获得了外空事务厅的认可，将正式成为法律小组委员会讨论《示范法》的基础草案文本。这表明《索非亚模本》已成为《示范法》的最终草案文本，未来的《示范法》已完成了非官方起草阶段，进入了官方确认阶段。

《索非亚模本》的第1条和第2条属于一般规定，第1条明确了立法的适用范围，规定该立法适用于本国国民或在本国注册组建的法人所进行的空间活动和在本国境内或在本国登记的船舶或航空器上进行的空间活动。第2条定义了“空间活动”“空间物体”“运营人”“授权书”“监督”和“商业空间活动”等6个术语，其中，“空间活动”“空间物体”和“商业空间活动”的定义对国家空间立法具有较高的示范价值。第3条是授权书条款，规定任何空间活动须获得许可证。许可证应由政府主管部门首长颁发。第4条是关于获得授权书的条件和要求的规定，这些条件和要求包括:运营人有承担空间活动的财政能力；运营人被证实可靠并具备所需技术知识；空间活动不造成对地球和外层空间的环境损害；空间活动以尽量减缓任何可能的空间碎片的方式进行；空间活动符合公共安全标准；空间活动不违背国家安全利益；空间活动不违背国际义务和本国的外交政策利益；运营人在频率和轨道位置方面遵守国际电信联盟（ITU）规则；运营人遵守第12条所确定的保险要求。第5条对国家监督本国空间活动作了一般性规定:任何空间活动应根据实施法令或实施条例中所规定的条件受行政当局的持续监督。第6条授权国家主管当局对不遵守第4条规定的条件和要求的，各主管当局均可撤销、中止或修改授权书。第7条和第8条明确了对空间活动的环境要求和减缓空间碎片要求。第9条规定空间活动或空间物体转让给另一运营人须事先获得主管当局颁发的授权证书。第10条确立了国家空间立法的三大重要制度之一:空间物体登记制度，将《登记公约》确立的国际登记制度的要求和登记事项全部纳入了国家空间立法中。第11条确立了国家政府在已为空间活动造成的损害向第三方支付赔偿以履行其国际义务后享有向运营人追索赔款的权利。第12条规定了空间活动的运营人的投保义务和豁免投保义务的条件。第13条确立了主管当局对空间活动的行政管理程序和争端解决程序。第14条规定了违法行为的处罚措施，主要以罚款措施为主［6］。

就其核心内容而言，《索非亚模本》有14个实质性条款，按其规定的内容，这14个条款可称之为:（1）国家空间立法的适用范围条款；（2）定义和术语条款；（3）授权书条款；（4）获得授权书条件条款；（5）监督条款；（6）撤销、中止和修改授权书条款；（7）环境保护条款；（8）减缓空间碎片条款；（9）空间活动转让条款；（10）登记条款；（11）赔偿责任和追索权条款；（12）保险条款；（13）程序条款；（14）处罚条款。就其基本架构而言，《索非亚模本》由5个“构建模块”组装而成:空间活动的批准与许可证模块、空间活动的监督模块、空间物体登记模块、赔偿规定模块以及其他规定模块。《索非亚模本》在实质性条款的表述方面比海牙版本更加完整和完善，国家空间立法5个“构建模块”理论得到了较好实践和充分运用。

三、5个“构建模块”与国家空间立法8项构成必备要素

指导起草《示范法》草案的5个“构建模块”理论及其实践运用得到了外空委的同步呼应。空间法委员会的国家空间立法理论研讨和《示范法》的起草工作与法律小组委员会关于空间法的讨论看起来是平行进行的，一个是非政府间国际组织的活动，另一个是政府间国际组织的活动，但前者的成果被后者不断认可和吸收，同时前者的工作在尽量与后者的国家观点和意见以及需求相匹配。

（一）国家空间立法“构建模块”理论：法律小组委员会项目工作组的认可

根据国家空间立法问题工作组报告，起草监管空间活动的国家空间立法应考虑的基本问题有: （1）国家监管框架所针对的空间活动范围；（2）对空间活动的国家管辖权范围；（3）国家当局审批、登记和监管空间活动的权限；（4）登记和审批所应满足的条件；（5）遵守情况和监督；（6）赔偿责任的规定；（7）国家对转让空间物体所有权和将已获批准的空间活动移交第三方的监管；（8）私人个体参与太空飞行以及服务供应商合同中处理卫星在外层空间发生碰撞时所造成的赔偿义务和责任问题［2］5-6。

国际法协会的国家空间立法“构建模块”理论于2001年一经提出就受到了“发射国”概念项目工作组的注意，并很快给予了认可性的呼应。2002年，该工作组在法律小组委员会第41届会议的报告附录审查“发射国”概念议程项目结论中表示，工作组注意到国际法协会代表关于国家空间立法要素即“建筑模块”的建议①原文如此，“建筑模块”和“构建模块”只是对英文“building blocks”的两种不同的中译表达，其含义是完全相同的。［7］。

1.批准空间活动

该模块可被具体细化为:解释 “空间活动”一词；对在领土上和法人或自然人开展的空间活动的适用；遵循联合国各项外层空间条约中的原则，例如防止有害污染原则；政府行为人和非政府行为人之间分担赔偿责任的财务风险；遵守有关合作和互助的义务。

2.监督空间活动

该模块应规定监督空间活动通过下列方式进行:通过由授权书持有人提供的或由规定授权条件的国家主管部门收集的定期信息；通过在不遵守授权条件的情况下实行制裁；通过在不遵守授权条件的情况下撤销或终止该项授权。

3.登记空间物体

该模块可被具体细化为:解释空间物体概念；设立国家登记册；确定监督部门；登记册中的记载事项内容（拟根据《登记公约》第4条第1款规定提供的5项信息）；空间物体的质量等新的信息；在涉及核动力源时进行安全评估；登记非功能性物体和已重新进入地球大气层的物体；更改已登记信息的可能性；以及对登记册的利用。

4.赔偿规定

该模块应规定:如果某发射国已根据《外层空间条约》第7条和《责任公约》的规定向另一国支付了赔偿金，可行使追索权，即使损害完全是由某一非政府实体造成的，而赔偿金被限制在某一固定数额或保险金额，超出部分可由该国保证支付，仍应行使追索权。此项规定是必需的，因为这关乎公平竞争问题。

5.新的规定

该模块是一个兜底模块以适应新的问题解决的需要。该模块应使保险的管理、专利法和国际财产问题、以及出口管制等的规定与“公平竞争”问题联系起来。

“发射国”概念项目工作组的上述结论与5个“构建模块”理论完全吻合，表明法律小组委员会项目工作组对国家空间立法“构建模块”理论的认可。该工作组认为这些“构建模块”为各国在考虑制定国家空间立法时确定了可采用的要素②法律小组委员会关于其2002年4月2日至12日在维也纳举行的第四十一届会议的报告，附录，题为“审查‘发射国'概念”的议程项目9的工作组结论，A/AC.105/787，第21页。文本来源:http://www.un.org/document。，正是在这一结论中，首次出现了国家空间立法构成要素的概念。

（二）国家空间立法框架必备构成要素：联大A/ RES/68/74号决议

针对上述国家空间立法应考虑的基本问题，外空委在审查5项条约的现状、审查“发射国”的概念和交流国家空间立法方面的一般信息和吸收国家空间立法“构建模块”理论的基础上，先后提出了2套国家空间立法框架必备构成要素的建议③外空委，审查“发射国”概念，秘书处的报告，A/AC.105/768，和法律小组委员会，与和平探索和利用外层空间有关的国家立法问题工作组关于在其多年期工作计划下进行的工作报告，A/AC.105/C.2/101。。第2套建议于2013年被提交联大第68届会议讨论并被联大A/RES/68/74号决议通过。该决议表示鉴于非政府实体对空间活动的参与有增无减，尤其在审批和监督非政府空间活动方面，需要在国家一级采取适当行动［7］2。联大注意到对空间活动的审批和监督需要前后一致并具有可预测性，还需要有1个关于非政府实体参与的实际可行的监管制度，以便进一步鼓励在国家一级颁布监管框架，并注意到有些国家还将政府性质的国家空间活动列入该框架［8］2。

开展空间活动的国家应考虑采取步骤实施国家法律，以批准和不断监督其自然人、法人和组织在外层空间的活动，以及履行其根据《责任公约》和《登记公约》及其他国际协定所负有的国际义务。事实上，制定执行国际空间法条约的国家空间立法可以使有关国家获得4项益处:（1）实现国家对空间物体的管辖和控制；（2）减少发射事故和空间活动造成的其他损害的风险；（3）迅速有效地对这类损害给予赔偿；（4）对负有《责任公约》规定的国际责任的政府提供机制，使其能够向造成损害的任何非政府实体追索已支付的赔偿。

该决议建议各国根据本国法，在颁布本国空间活动监管框架时酌情考虑以下要素［7］2-3:

1.国家监管框架所针对的空间活动的范围可酌情包括:向外层空间发射物体以及这类物体的返回、发射场地或重返场地的运作以及在轨空间物体的运行和控制；有待审议的其他问题可能包括航天器的设计和制造、空间科学与技术的应用以及探索活动和研究。

2.各国应考虑到作为发射国以及作为负责任的国家因本国外层空间活动而在联合国各项外层空间条约之下承担的义务，确定本国对在其管辖和控制的领土上实施的空间活动的管辖权；同样还应对其公民或在其管辖和控制的领土上创建、登记或设有机构的法人在其他地方实施的空间活动进行审批并确保对其进行监督，但若有另一国家已对这类活动行使管辖权，该国应考虑不再加提雷同要求，以免造成不必要的负担。

3.空间活动应需要国家主管机关审批。对于此类主管机关及其授予、修改、暂停和取消许可的条件和程序，应在监管框架内明确规定；各国可对不同类型的空间活动使用专门的许可发放程序或审批程序。

4.审批条件应与国家承担的国际义务保持一致，尤其应当与联合国各项外层空间条约所规定的义务一致，并与其他相关文书保持一致，还可以体现各国的国家安全和外交政策利益；审批条件应当有助于确定空间活动以安全的方式进行，尽量减少对人、环境或财产造成的威胁，并确定这些活动不致对其他空间活动造成有害干扰；此类条件应包括对申请人的经验、专业知识和技术资格要求，以及符合外空委《空间碎片减缓准则》的安全和技术指标。

5.适当的程序应当确保对得到批准的空间活动实施持续不断的监督和监测，例如可为此实行现场视察制度或适用较为宽泛的报告要求；强制机制可以酌情包括行政措施，如暂停或取消许可和罚款等。

6.应当由适当的国家主管机关维护射入外层空间物体的国家登记册；一国若被视为某空间物体的发射国或因本国外层空间活动而按联合国各项外层空间条约负有责任的国家，则应要求该空间物体的运营方或所有人向该国主管机关提交相关信息，以使登记此类物体的国家能够根据适用的国际文书，包括《登记公约》，并考虑到联大1721B（XVI）号和第62/101号决议，向联合国秘书长提交相关信息；该国还可要求就空间物体尤其是已经失灵的空间物体在主要特征上的任何变化提交相关信息。

7.各国可以考虑当空间物体的运营人或所有人按照联合国各项外层空间条约负有损害赔偿责任时如何向其索赔；国家可酌情规定保险要求和赔偿程序，以确保损害索赔得到适当偿付。

8.在轨空间物体所有权或控制权若发生转让，应确保对非政府实体的空间活动继续实施监督；国家法规可以规定对所有权转让的审批要求，或规定有义务提交在轨空间物体运营情况发生变化的相关信息。

上述8项建议除了表述更严谨和形式结构与外空委的2套建议略有不同外，实体要素与外空委的2套建议完全相同。国家空间立法必备构成要素由此可归纳为:（1）空间活动的界定；（2）作为发射国的管辖权的确立；（3）空间活动审批机制；（4）批准空间活动的条件和要求；（5）空间活动的监督和监测机制；（6）空间物体登记机制；（7）损害赔偿责任履行机制；（8）在轨空间物体所有权或控制权转让的审批、监督和运营信息登记。

联大A/RES/68/74号决议的建议提升了外空委关于国家空间立法必备构成要素建议的地位，从联合国机构的讨论性建议上升到联大的政策性建议。联大决议的严谨性和严肃性表明了国际社会在国家空间立法问题上的3点政治意愿:一是表明国际社会对上述国家空间立法应当必备的8项构成要素达成共识；二是表明国际社会对现有的国家空间立法实践、做法和通行惯例的认可；三是表明赞同该决议的国家在其国家空间立法中自愿践行这些建议。随着越来越多的参与空间活动的国家在其国家空间立法框架的构建中纳入上述8项构成要素，国家做法的一致性将有助于在此方面的国际习惯的形成，有助于解决现行国际空间法条约应对私营化和商业化空间活动的挑战所表现出来的法律资源匮乏问题。

将《索非亚模本》的构建模块与联大A/RES/68/74号决议建议的国家空间立法8项必备构成要素相比较，可以发现两者是基本一致的。前者在理论上被称为 “构建模块”，后者被称为 “必备构成要素”，两者所展现的立法内容实质上一样。此外，尽管前者来自非政府间国际组织，即非官方建议，后者来自政府间国际组织，即官方建议，但两者的形成背景、法理基础和建议目的都相同，即产生于空间活动私营化和商业化的全球发展趋势对空间法资源的挑战，以国际空间法和国家空间立法实践和通行惯例为法理基础，以国家空间立法提供引导性建议和示范并通过联合国在国际社会实行自愿性统一做法为目的。可见，“构建模块”在表面上似乎是为了解决国家空间立法在结构和内容上的协调一致问题，但在实质上是为了解决国家对国际空间法条约所设立的监管本国空间活动的国际义务的履行标准协调一致问题。因此，《示范法》草案文本的5个“构建模块”对国家空间立法构成要素具有示范作用，为未来的《示范法》在国家空间立法必备构成要素方面的示范效力奠定了基础。

从国家空间立法5个“构建模块”与联大建议的国家空间立法8项必备构成要素的演进关系可以看出，前者由于契合了外空委“国家空间立法的一般信息交流”议程项目的目的而受到关注并在理论上得到外空委的进一步提炼和提升从而得到了联大的肯定和认可，5个“构建模块”理论已从最初以欧洲为中心，试图解决欧洲各国，尤其是欧盟成员国间国家空间立法协调一致的问题的指南，进而成为各国在制定国家空间立法时自愿践行的世界性指南。

四、结论

《示范法》草案文本《索非亚模本》的5个“构建模块”是起草者从国家空间立法的实践和做法以及空间法学界的学术研讨成果中抽取出来的国家空间立法构建理论，并被《示范法》的起草者付诸到起草《示范法》草案文本的实践中。国家空间立法5个“构建模块”吻合了联大A/RES/68/74号决议建议的国家空间立法8项必备构成要素，从而表明其对正在制定国家空间立法的国家或准备制定国家空间立法的国家具有示范作用。如果越来越多的国家自愿仿照5个“构建模块”或8项必备构成要素去制定立法，国家空间立法的实践会更加趋同一致。这有助于各国对联合国5项空间法条约设定的国际义务的履行或执行标准趋同一致，从而有助于通过国内空间立法的发展推动国际空间法的发展。

中国是联大A/RES/68/74号决议的赞同国，表明中国对该决议建议的国家空间立法8项必备构成要素持赞成态度。鉴于国家空间立法5个“构建模块”与8项必备构成要素之间存在理论上的演进关系，中国在制定促进和监管商业航天活动的立法时应注意吸收和参照。

［1］廖敏文.“国家空间立法示范法索非亚模本”译介［C］//2013年中国空间法学会年刊.北京:中国宇航出版社，2014:136-140.

［2］法律小组委员会.与和平探索和利用外层空间有关的国家立法问题工作组关于在其多年期工作计划下进行的工作报告. （A/AC.105/C.2/101）［EB/OL］.（2012-04-3）［2014-11-06］.http://www.un.org/zh/documents/.

［3］International Law Association.Berlin Conference（2004）.Space Law Committee.Report on the legal aspects of the privatization and commercialization of space activities，remote sensing and national space legislation［EB/OL］.（2004-06-20）［2014-11-08］. http://www.ila-hq.org.

［3］International Law Association.Toronto Conference（2006）.Space Law.Legal aspects of the privatization and commercialization of space activities，remote sensing and national space legislation，second report［EB/OL］.（2006-06-20）［2014-11-17］.http://www. ila-hq.org.

［5］International Law Association.Hague Conference（2010）.Legal aspects of the privatization and commercialization of space activities，fourth report，part II，national space legislation-a draft model law［EB/OL］.（2010-06-20）［2014-12-28］.http://www. ila-hq.org.

［6］International Law Association.Resolution no.6/2012.annex［EB/OL］.（2012-08-30）［2013-12-21］.http://www.ila-hq.org.

［7］法律小组委员会.关于2002年4月2日至12日在维也纳举行的第41届会议的报告［EB/OL］.（2002-01-21）［2015-02-15］. http://www.un.org/document.

［8］联大第68届会议.就有关和平探索和利用外层空间的国家立法提出的建议［EB/OL］.（2013-12-16）［2015-02-15］.http:// www.un.org/document.

［责任编辑：箫姚］

On the Theory and Practice of“Building Blocks”for National Space Legislation

LIAO Minwen
（School of International Law，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

International space law treaties not only vest the states parties to these treaties with the right to peaceful exploration and use of outer space，but also impose on them the international duties of bearing responsibility for their national activities in outer space.But there are greatly differences in standards and practices in respect of implementing these duties，which makes national legislation an important problem.Under the circumstances，ILA has worked on a series of studies on the national legislative practices，based on which five“building blocks”for national legislation have been gradually developed.The five“building blocks”consists of authorization of space activities，supervision of space activities，registration of space objects，compensation regulation and additional regulation.The five“building blocks”theory for national legislation not only plays the important guiding role in the promotion of the harmonization of the European states'national space law governing their space activities，but also is fully applied in the practice of drafting Sofia Guidelines for Model Law on National Space Legislation and endorsed by UNCOPUOS.In addition，the theory has an evolutionary relation with the eight component elements necessary to National Space Legislation proposed by UNGA. The five“building blocks”theory for national legislation and the eight component elements necessary to National Space Legislation proposed by UNGA certainly have meaningful reference to the practice in our national legislation.It is particularly proposed that five “building blocks”or eight component elements for National Space Legislation be taken into consideration to act as the indispensable content or reference standard for the future legislation governing the commercial aerospace activities in China.

national space legislation；five“building blocks”；Sofia guidelines

DF934

A

1009-3370（2016）02-0103-09

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0216

2015-06-09

中国空间法学会2014年学术研究课题项目（CISL－2014－06）

廖敏文（1957—），女，副教授，E-mail:lmw_l216216@163.com《外空条约》第6条却为缔约国设定了一项国际义务，即国家应对本国空间活动承担国际责任，不论空间活动是政府机构还是非政府实体进行的，以及缔约国应使非政府实体进行的空间活动经其批准并实施持续监督。制定规范私营化和商业化空间活动的国内立法的缔约国为数不多。即使有立法，缔约国在执行《外空条约》第6条和其他国际空间法条约，如《责任公约》和《登记公约》规定的国际义务方面采用的标准和做法大相径庭。这导致了国家空间立法成为一个重要问题而受到国际社会关注。