行政处罚罚款倍率确定的方法

■文/赵本东

行政处罚罚款倍率确定的方法

■文/赵本东

明知违法是要受到惩罚的，但偏偏又有那么多人知法犯法，这是为什么？原因在于违法成本太低。

《行政处罚法》要求体现过罚相当原则。但是过罚相当原则存在确定处罚罚款倍率很难掌握的问题。

这里根据违法所得必须小于被经济处罚的罚款数量这一原则，推导出了确定行政处罚罚款倍率基线的计算公式，得出了处罚罚款倍率基线决定于监督范围（职权、空间）与行政执法实力的对比的结论。

现就以追求非法所得为目的的违法行为对这一问题进行讨论。

过罚相当原则确定处罚倍率存在的问题

过罚相当原则：指设定和实施行政处罚，不仅要以事实为依据，以法律为准绳，其处罚程度还要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，处罚必须与违法行为人的过失相适应。

过罚相当原则如何实施却很难掌握。过，如何衡量？直接人身、财产损失很容易计算，但是社会危害程度如何衡量？无法衡量！无法衡量过，何以确定罚？所以过罚相当原则难以实施。

过罚相当，如何才算相当？即罚是等于过还是过的几倍？相当是一个近似准确的概念，但是如何确定“相当”却很难准确。

过罚相当即使能做到很准确也只是对于单个案件而言是准确的。如果一个违法者实施了几次违法行为而只抓到了其中一次，那么其它次违法行为在没有证据的情况下我们是不能予以处罚的，那么其它次违法行为产生的后果是无法处罚的，处罚一次的罚可能小于其多次违法所得之和。这样的话，按照过罚相当原则确定处罚倍率就起不到应有的效果。过罚相当原则只是在理想情况下才准确：每次违法行为都能抓到。

所以如果只是按照过罚相当原则很难确定处罚倍率，而且不准确，起不到法律的威慑作用。

违法成本分析法确定处罚倍率

现在笔者提出用违法成本分析法确定处罚倍率。

违法成本是指人们为其违法行为所付出的代价。对于违法成本的标准，世界各国法律规定的高低不一，悬殊很大。同样，各国法律对侵犯消费者合法权益方面规定的违法成本标准也存在这种情况。如美国加州一家法院曾裁定通用汽车公司必须为一起车祸的被烧伤者支付高达49亿美元赔偿的违法成本！陪审团认为：“通用公司明知这种车的油箱设置有事故隐患，却考虑费用问题而不予以改进，他们没有将用户生命放在心上，必须为此负责。”我国《消费者权益保护法》第四十九条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”从以上例子可以看出，在侵犯消费者合法权益的赔偿方面，我国法律规定不法者应付出的违法成本较之外国是低得多的。

法律是维护社会秩序的准则和工具，但当一种行为的违法成本与违法所得相比低得可以忽略不计时，知法犯法的人就会越来越多，法律的权威性也会被从根本上削弱。从法理上讲，“不能允许任何人从自己的错误中获得好处”是一个古老的自然正义法则。为使违法者无非法利润可得，必须使经济处罚大于等于违法所得。根据这一原则，以定量包装违法行为为例，确定违法行为的罚款倍率。推导如下：

假设：（1）需要监督的行政相对人数量为N。

（2）每个行政相对人每年生产产品平均批次P。

（3）每个行政相对人每批产品平均违法所得为A。

（4）我们每年能够检查到的行政相对人数量为M。

（5）我们每年能够检查到每个行政相对人的产品平均批次为Q。

（6）对每批次产品违法平均罚款为B。

为使违法者没有利益可得，必须满足：罚款大于等于违法所得

即： MQB≥NPA………… (1)变换形式得：

由式（3）得到如下结论：

一是罚款倍率大于等于社会产品总批次D与监督产品总批次E之比值。社会产品总批次D和监督范围内企业数量、产品生产频次有关，而监督产品总批次反映了我们的执法实力（包括人员数量、素质、财力、物力）。从这点看，罚款倍率决定于监督范围内行政相对人的总量和我们的执法实力的对比。

二是罚款倍率基线C0与其他任何因素无关；与违法行为性质、情节轻重没无关；与违法行为泛滥程度无关。违法行为的性质决定了其造成的后果，违法行为情节轻重决定的造成后果的程度，如果产生了违法行为后果，应该通过民事赔偿予以解决。违法行为泛滥程度大小，只是说明处罚力度不够，有非法利润可得的必然结果，没有非法利润，违法者是不会冒被处罚风险的；处罚力度和违法行为泛滥之间存在因果关系，处罚力度是因，违法行为泛滥是果，违法行为泛滥说明我们处罚力度不够，违法行为泛滥不是我们加大处罚力度的根本原因。

三是罚款倍率基线C0永远大于等于1而且远远大于1。因为我们不可能对每个行政相对人的每个批次产品都能够检查到,即D永远大于等于E，所以罚款倍率基线C0永远大于等于1。而且实际情况是：我们能够监督到的与需要监督的相差很多，所以基线C0要远远大于1。

从空间上看，这样确定罚款倍率好似将其它违法企业的罪过加在了部分企业头上，但是从时间上看，某个企业的每个批次产品不会被全部检查到，所以从概率论角度看，每个企业被检查到的概率相同。所以这样确定罚款倍率是公平的。

虽然我们是从产品定量包装违法得到的该结论，但是可以适用于所有以追求非法经济利益为目的的违法行为。因为该算式在推导过程中把产品定量包装相关属性参数均被抵消掉了。

计算示例：为计算简单，仅以我区水泥行业水泥袋重抽查为例。如果想计算全国的，扩大抽样调查的区域和所有涉及的产品。

我区有水泥厂11家，共15条4.4万吨生产线。按照200吨为一批次计算，总批次为3300。综合考虑我们的工作能力，我们每季度抽查一次，每年抽查3个季度，抽查批次在60左右。按照（3）式计算，罚款倍率基线应该等于55。设水泥行业利润率为20%，折合成货值表示的罚款倍率基线为11。

《定量包装商品计量监督管理办法》第十八条规定：生产、销售的定量包装商品，经检验违反本办法第九条规定的，责令改正，可处检验批货值金额3倍以下，最高不超过30000元的罚款。

一个是11倍，一个是3倍；一个是最低倍率，一个是最高倍率。由此可见目前罚款倍率在法律上的规定远达不到理论值。

马克思曾经说过的：“有百分之十的利润，资本家就蠢蠢欲动了；有百分之百的利润，资本家就可以践踏法律；而有百分之三百的利润，那么上绞刑架的事都干得出来。”何况违法成本这么低，谁还会在乎法律呢。

示例还验证了第四项：基线C0要远远大于1。

综合考虑违法成本与过罚相当原则

有时违法所得很小，但是产生的后果很严重，单纯通过违法成本分析法确定处罚倍率也达不到应有的效果。

所以如果只是按照过罚相当原则很难确定处罚倍率，而且不准确，起不到法律的威慑作用。

所以必须综合考虑违法成本与过罚相当原则来确定处罚倍率。

一、要真正实现处罚，还需要在罚款倍率基线C0基础上乘以n(n>1)倍。

二、如果想考虑违法行为可能产生后果的危害程度和违法行为的情节，还需要在（一）的基础上再次乘以若干（大于1）倍。

三、如果想考虑违法行为对资源的浪费，可在（一）基础上继续乘以若干（大于1）倍。

其他因素

这里所指其他因素包括违法者的承受能力、社会经济发展水平等因素。

如果罚款是定额的，需要考虑这些因素对此予以考虑是可以理解的。如果罚款是按照倍率计算的，则不必也不应当考虑这些因素。因为按照倍率进行处罚是有理论依据的，所以不必考虑其承受能力。不应当考虑是因为罚款数额是以违法所得为基础进行计算的，违法所得越多，罚款数额必然越大，你承受不了巨额罚款是你自己造成的，不能因为你承受不了，就降低罚款额度或罚款倍率，违法者只能自己承担无限责任。如果真的承受不了使你无法继续生存下去，为了维护法律的尊严，也不能在法内施恩，只能在法外施恩。

同理，适用于社会经济发展水平。

建议在立法确定罚款倍率时，必须首先考虑其基线决定因素，其次考虑违法行为可能造成的后果和情节等因素，即过罚相当原则。适时确定和提高违法成本。

（作者单位：河北省唐山市质量技术监督局开平区分局）