开原市集体林权制度改革存在的问题及其解决对策

罗伟娟

(开原市林业局，辽宁 铁岭 112300)



开原市集体林权制度改革存在的问题及其解决对策

罗伟娟

(开原市林业局，辽宁 铁岭 112300)

分析了开原市集体林权制度改革现状，从中总结出存在问题并对产生原因进行分析，最后提出解决对策，能够为开原市林业产业又好又快发展提供科学依据。

开原市；林权改革；问题对策

集体林权制度改革是深化农村改革的重要内容，本着“均山、均股、均利”原则，落实林地权属，达到了产权明晰、经营主体到位、责权利划分明确的效果。调动了林农爱林、护林积极性，促进了林业产业发展和农民增收。

1　开原市集体林权制度改革现状

开原市总面积28.27万hm2，林业用地面积14.39万hm2，集体林面积12.87万hm2，参改面积12.49万hm2，辖21个乡镇街，189个村民组，农业人口43.5万人。本着“均山、均股、均利”原则，基本上落实了林地权属，截至目前，全面完成了11.89万hm2的集体林主体改革，主体改革确权率达98%，签订林业承包合同10.87万份，发放林权证4.88万册，达到了“山定权、树定根、人定心”的目标。

2　现存问题及原因分析

2.1小开荒清退不彻底

年年清荒年年有，小开荒现象屡禁不止。出现这种现象的原因主要有：(1)原有开荒地逐年扩边展延，开荒面积逐年增加；(2)利益驱动，山区乡镇人多地少，劳动力相对过剩，为谋求出路，私自开荒；(3)乡镇重罚轻退思想严重，清荒罚款增加财政收入；(4)打击力度小，刑事立案法律依据不足。

2.2自留山现存问题

主要表现在：自留山面积不实，多数自留山存在使用面积与登记面积不符，使用面积大于登记面积的现象。自留山划分多年后界限不清。划分自留山时将天然次生林划入自留山范围内，个别村、组将个人自留山当作荒山承包给他人经营。

2.3林权登记发证问题

表现在面积不准、树种、树龄不符、四至不清等。分析原因：一是林改时间紧，任务量大，工作人员少，现地勘测不认真；二是林业站业务人员水平不高，工作中有疏漏情况；三是没有到现地实测。

2.4林改档案材料不规范，合同不完善

表现在林改档案没有专人管理，上报材料不规范。林业承包合同不完善，建档、变更不及时，导致档案与现状脱节。

2.5部分乡镇、村对林改的认识不足

少部分村林改的主体任务还没有完成，没有分林到户，个别村组握着林子不分也不卖，林改进度迟缓。林改后有部分群众对林权登记发证意义认识不足，办证不积极，林改合同签订后不及时办理登记发证手续，影响公益林补助到户；影响征占林地申报和补偿；影响林权流转；给调查处理林权纠纷带来很大困难。林改后村民自主经营的少，对外承包、流转的多。有些村组利用林改变卖森林资源来解决村级债务，甚至签订一些不规范的林业承包合同、林权流转合同，存在暗箱操作、弄虚作假现象，造成集体森林资产流失。

2.6乡镇处理纠纷的能力不强、态度不够积极

乡镇人民政府对接待林业上访和处理林权纠纷问题没有做到尽职尽责，按森林法的规定：个人与个人、个人与单位之间的纠纷由乡镇人民政府调查处理。但是现在对于林权纠纷上访案件乡镇解决的不多，基本上往市里推，大量的矛盾纠纷不能及时化解和处理，当事人意见大，造成越级上访。

3　解决办法及对策

3.1加大对毁林开垦和山荒复种行为的打击力度

(1)加强领导，明确目标，落实责任。成立以市长任组长的清退小开荒工作领导小组，各部门领导包乡，机关干部包村，一包到底，责任落实到人。

(2)做好调查摸底工作。林业局抽调人员，采取农户主动申报和现地调查相结合的办法，调查摸底，掌握实际情况，对每个沟岔，进行详细认真的清查，并与农户签订了退耕保证书，同时各乡、镇、街建立清退小开荒台账，以农户为单位，逐组、逐村落实，村组清退下来的小开荒实行张榜公布，并设立举报电话、举报箱。

(3)依法治理，严厉打击非法占用林地行为。各包乡领导和包村机关干部积极督导各乡、镇、街政府，加强退荒还林工作，以乡政府为主体，森林公安分局和林业稽查队积极配合，采取强有力措施，依据《森林法》及其他有关的法律法规，严格办案。对不听劝阻，一意孤行，继续非法占用林地，肆意开荒的农户，从严处罚，给予严厉打击，不降低处罚标准，该罚则罚，该拘则拘，决不手软。对情节严重的，依法查处，追究刑事责任，坚决遏制非法侵占林地，随意开荒现象，做到“有一户处理一户，有一块处理一块，不漏掉一人，不放过一处”。

3.2实行多种形式治理和经营政策

自留山的问题原则上要尊重历史、面对现实、有利于林业生产，有利于林业发展。自留山地权归集体，使用权归自留山主人长期无偿使用，可以继承，可以转让。依法采伐，经营产品处理自主，乡村集体经济组织不得随意收回。自留山换发林权证时要掌握好政策，处理好自留山面积、树木归属等现实问题，避免再次发生林权纠纷现象。坚持维持自留山现状，今后不做调整。自留山上严禁搞非林业建设，情节严重的要严厉打击。

(1)对林业“三定”时期划给农村村民的自留山，应予以承认，并进行登记发证。这次登记发证前，已经调整的自留山，由县级以上人民政府确认后，予以登记发证。今后自留山不得重新调整。

(2)自留山的林地所有权归村民组所有，自留山使用权的继承权应限定在本村民组内，并限期按法定程序办理继承手续，凭继承手续，进行登记发证；被继承人死亡，本组内无法定继承人或全户迁出的，自留山使用权由集体经济组织收回。自留山上的林木可以继承、转让，凭继承、转让手续登记发证。

(3)自留山登记发证以原《林权证》的四至为准，实际面积与原《林权证》面积不符的按实测面积登记。

3.3全面完善林改建档管理工作

(1)在林改工作中市乡两级党委、政府高度重视，坚持做到主要领导亲自抓，将林改纳入年度考核目标，建立了市、乡、村三级林改目标管理责任制，层层签订责任状，成立了以市长、主管副市长为领导、各相关部门领导参加的林改领导小组及办事机构，下发了《开原市集体林权制度改革工作实施方案》，加大宣传力度，印发了5 400份林改宣传册和300本林改政策汇编及11万张《致农民朋友一封信》。在工作中市政府领导小组多次召开工作会、现场会，解决工作中遇到的实际问题，定期下发工作情况简报，推动林改工作扎实顺利地进行。

(2)市政府投资35万元建成了一个307 m2的林业综合管理服务中心，中心设立林权登记、林权流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款、森林保险、林权纠纷调处、林业科技信息服务、林业法律政策咨询等8个窗口，17名工作人员每天着装上岗，为林农热情服务。

林改确权后，林权到户、产权明晰，林农的生产积极性高涨、法律意识增强。为方便林农办理林权证，按照林权登记发证程序，我们在服务中心专门设立林权登记发证窗口，实行了一站式服务，做到方便、快捷、林农满意。

(3)林权制度主体改革完成后，全市重点抓林改档案的建设，为21个乡镇配备标准林改档案柜68个，各乡镇设立专门档案室，配备专职档案员，在先行试点的基础上，召开两次全市现场会，聘请省市档案管理专家对乡镇专职档案人员进行培训，使档案管理规范化、标准化。

3.4积极调处林权纠纷

在林权到户后，林农的法律意识增强，林业产业效益明显，致使一些历史遗留问题突显出来，影响了林业发展，相关的林业纠纷也有所增加。为了解决这些纠纷问题，市政府成立了由相关部门领导组成的处理林权纠纷领导小组，聘请有资历的林业、土地专家专门负责接待和处理工作，对于历史遗留下来的老大难问题均已解决，对于新出现的一些林业纠纷问题我们会同市政府法制办、法院、信访局等有关部门按照不同纠纷类型采取不同的办法，及时调查处理。几年来处理林权纠纷案件231起，纠纷调处率98%。

1005-5215(2016)09-0086-02

2016-07-27

罗伟娟(1966-)，女，辽宁开原人，大专，工程师，主要从事林业资源管理工作，Email：kylyjfbd@163.com

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10.13601/j.issn.1005-5215.2016.09.032