城乡统一的居民养老保险制度改革回顾

文/赵文

城乡统一的居民养老保险制度改革回顾

文/赵文

2014 年，国务院发布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将“新农保”和“城居保”两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

20 世纪 90 年代关于农村家庭养老的讨论

从“老农保”到“新农保”，中国农村经历了从家庭养老为主到社会养老为主的转变。由于客观条件限制，中国的社会保障制度最初只在城市中建立，农村老人只能依靠家庭养老，因此，家庭养老在老年保障中起着不可替代的作用。1996年通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》，以法律形式肯定了家庭在老年保障中的作用：“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。”

学界于 20 世纪 90 年代展开了对农村家庭养老和社会养老的一次争论。虽然，中国有几千年来形成的尊老敬老的优良传统，20 世纪 90 年代的农村养老也仍以家庭养老为主，但是主观愿望与客观条件开始发生冲突，而且社会环境也发生了巨大变化，这种美好传统是否可以在未来得以延续？农村家庭养老还能够维持多久？如何解决未来农村的养老问题？这些疑问引发了学者的讨论。

中国人民大学人口学系姚远认为，农村应该仍以家庭养老为主（《人口研究》编辑部，1997）。中国“未富先老”的形势对继续农村家庭养老提出了客观要求，而当时的主要问题在于能否保持或建立农村家庭养老所需的运行环境，包括物质环境和思想环境。物质环境是指农村的物质条件和政府转移支付的能力，思想环境是指人们对家庭养老和社会养老的认识。中国老龄科学研究中心徐勤认为，应该注意到老年人和年轻人在家庭地位中的变化，这种变化使得农村家庭养老更加困难（《人口研究》编辑部，1997）。农村新一代年轻人拥有较高文化程度的优势，他们在生产中的作用超过老一代，独生子女政策更加提高了其家庭地位。老年人在生产中的角色改变，加之其在改革开放前大多没有财富积累，导致他们在家庭中的权威下降，逐渐失去了对子女养老的控制力。农村实行家庭承包制之后，经营自主权和分配权转移到子女身上，与此同时集体经济弱化，社会失去了对子女养老的约束力，这些都影响到家庭养老。家庭养老在新形势下的脆弱性显示出其历史的局限性。

北京大学人口研究所曾毅认为，农村家庭养老与社会养老是养老制度的两个基本方面，要有所权衡，不宜在党和政府的纲领性文件中提“农村以家庭养老为主”，因为长期来看，社会养老势在必行（《人口研究》编辑部，1997）。美国芝加哥大学的盖尔·约翰逊（1999）也认为，在当时的收入水平下，尽管传统的家庭养老保障制度给老年人提供了较好的保障，但由于出生率下降，今后家庭养老将无法维持，需要建立正规的社会保障制度以满足农村老年人的养老需要。

实际上，目前社会各界都已经意识到，适应中国国情的农村社会养老模式终究要取代原有的农村家庭养老模式，尽管这种社会制度变革需要极大的经济成本，但是也会极大地促进农村社会的稳定和农村经济的起飞。21 世纪中叶初步实现农村养老的社会化，是极为可能的。

20 世纪 90 年代农村养老社会化的尝试

1992年，民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，规定农村社会养老保险基金筹集以个人缴费为主、集体补贴为辅；实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体对其的补助全部记在个人名下；基金以县级机构为基本核算平衡单位，按国家政策规定运营；保险对象达到规定领取养老金年龄时，根据其个人账户基金积累总额计发养老金。然而由于存在诸多问题，国务院在1999年下发通知，对农村社会养老保险进行整顿规范，并要求停止办理新业务。

“老农保”有很多可以总结的经验和教训，主要包括两个方面。一是“老农保”没有财政支持，造成农民没有参与的积极性。“老农保”实际上是农民自我储蓄，并不能体现社会福利性，因此农民参保率较低。二是“老农保”没有制定一个基本的标准。政府没有出资，资金运行没有带来预期的回报，所以养老金水平非常低，发到农民手里最低月均只有不到10元的水平，起不到基本的养老保障作用。林宝等（2008）详细考察了北京市农村养老保险实施情况，认为该方案既不能解决实际养老问题，也不能体现共济性和公平性。东北师范大学的汪沉和汪继福（2008）认为，农村社会养老的法律制度还不健全，农村经济地区发展不平衡和家庭养老观念都制约了农村养老社会化发展。国家专门针对农村社会养老保障的立法，只有 1992 年民政部的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》和 1994 年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》（2006 年修订）。薛兴利等（1998）调查发现，农村社会养老保险推行情况好的地区，往往是农民人均纯收入高、集体经济发达、村集体领导强的乡镇。东部沿海地区农村社会养老保险的执行情况明显好于中西部地区，江苏、上海、山东等地已达到较高的覆盖率。例如，苏南是中国乡镇企业较为发达的地区，因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障；而在中西部大部分地区，推行“老农保”十分困难（张晖、申斯迎，1997）。因此，需要设计多层次的、能够适用不同群体的养老保险制度。

建立现代社会养老保险制度，需要突破制约农村养老社会化发展的因素，复旦大学的彭希哲和宋韬（2002）对此有所总结。“老农保”缺乏社会保障应有的社会性和福利性，不是共济性的社会养老。李迎生（2001）认为，囿于各种客观条件，在 20 世纪 90 年代为农民建立以社会保险为核心的社会养老保障制度还不现实，未来的养老保险应与促进农业剩余劳动力转移、城镇社会保障制度的相应改革以及农业经营的规模化与现代化等宏观背景结合起来，以实现城乡整合为目标。

新型农村养老保险的建立

20 世纪 90 年代中期以后，农村的老龄化空巢化问题导致农民对养老保障的需求在一定程度上比城市居民还要迫切。农村老年人如果没有固定的收入来源，再加之子女又进城打工，他们的生活就得不到保障，因而农村老人的贫困化现象非常突出。

“新农保”中，中央政府为每个人出资每个月不低于 55 元钱，基层地方政府为每个人出资每年不低于30元钱，这样领取养老金的农民每个月领的钱一共能够有五六十元。经济发达一点的地区，地方政府出资更多，领取养老金的农民每月能领两三百元钱。这样的养老金水平能够达到提供基本保障的标准，而且参保农民能够享受到财政补贴，体现了福利性和社会性。

（一）“新农保”的覆盖率

随着全国“新农保”试点范围的扩大，其覆盖率快速提高。对 2010 年陕西省神木县等地的调查显示，“新农保”参保率达到75%（吴玉峰，2011）。但不同试点地区的实际参保率存在差异，而且政府部门统计的覆盖率与研究机构的调查覆盖率存在差异，后者往往偏低。2010 年6月，安徽省全省“新农保”试点县的平均参保率刚刚超过50%，其中最低的仅为 20.1%（罗遐，2011）。 2010 年华中师范大学中国农村问题研究中心对全国20个省68个“新农保”试点县（市）68 个村庄的 1942 个农户进行了调查，被调查村庄平均参保率为57.6%。考虑到农村人口外流的趋势，总体来看，“新农保”的覆盖率可以反映出农民对其欢迎程度较高。

（二） 参保决定因素

究竟哪些关键因素决定了农户的参保行为？高文书（2012）利用成都地区调查数据研究发现，居民年龄对参保有明显影响，当超过一定年龄以后，居民参保概率开始下降；参保倾向更高的群体是从事纯农业劳动的农村居民；参保概率随着家庭外出务工人员增加而变大，随着受教育程度提高而变小，也随着家庭规模增大而变小；居民健康状况越好，参保的概率越低；家庭人均收入和人均财产对参保并没有显著影响。穆怀中和闫琳琳（2012）根据对“新农保”试点县彰武县的调查研究发现，“新农保”吸引的是中低收入水平中低学历程度健康水平低参保回报时间短的人群。年龄、教育水平、健康状况、收入水平、迁移等多种因素同时影响参保行为。

（三）养老待遇与保障水平

作为目前养老金待遇的主要构成部分，基础养老金尚处于低水平阶段。“新农保”和城镇居民养老保险的基础养老金均为每月 55 元（即每年 660 元），按照2009 年全国平均纯收入水平（5153 元）测算，基础养老金替代率为 12.8%。目前参保人享受的“新农保”养老待遇大部分来自基础养老金。有调查显示，在领取养老金的农民中，每月只领取 55 元基础养老金的农民的比重高达 55%，每月领取养老金为 100 元以上的所占比重不到15%（耿永志，2011）。对安徽省试点县的调查显示，“新农保”参保人的养老金月平均水平为 60.4元，有 71.1% 的老人认为养老金不够生活所需（罗遐，2011）。张海川和郑军（2011）使用精算模型分析认为，“新农保”的替代率水平整体偏低。穆怀中等（2013）认为，确定合理的养老金给付水平是农村养老保险进一步完善的难点之一。实现“保基本”的目标需要将养老金的目标替代率设为农民劳均收入的 50%，而目前农村社会养老金替代率远低于需要的替代率水平。穆怀中和宋丽敏（2014）认为，替代率为 10%的中央统筹模式是现阶段农民工养老保险全国统筹起步最优方案。

（四）财政负担与可持续

中央财政的基础养老金财政压力短期来看不大。然而，国家“上出政策、下出资金”的体制对县（市）级地方财政的预算平衡影响较大，使各县（市）级财政承担着较大的支出压力。地方财政特别是县级财政具有兜底职责，而且还需承担“新农保”基金投资活动中的风险和损失，导致地方政府承担较大的债务风险（苏明政、韩朔，2011）。李俊（2012）指出，“新农保”的财务风险被严重低估，通过对 2011 -2050 年财务收支状况的预测，发现虽然现有标准下“新农保”资金缺口对财政的压力相对较小，但是养老金收入替代率低下，而个人账户资金缺口增长速度很快。薛惠元（2012）通过模拟预测了2010 -2053年的情况，认为总体来看只要中国经济能够实现持续稳定增长，中央和地方财政都可以负担得起“新农保”的财政补助。

（五） 制度分割与衔接

社会保障制度的“碎片化”是城乡养老保险制度衔接的重要障碍。这不仅造成了行政管理的复杂性，而且使不同群体的保障待遇参差不齐，制度之间的协调性差，面临制度分割风险（邓大松、刘远风，2011；沙治慧、罗静，2012）。李群等（2005）认为，应该按照工伤保险、养老保险、基本医疗保险的顺序，逐步构筑工伤保险制度以及能够与城镇职工养老保险和农村养老保险相互衔接的养老保险制度。2009 年 12 月，国务院出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，为农民工养老保险的衔接打开了大门。郑秉文（2009）认为，农民工到城镇打工就可以执行城镇制度，而回到农村后就执行“新农保”制度。从这个意义上讲，农民工已经参加到现有的保险体系中，同时克服了制度的“碎片化”。

（六）“新农保”可能存在的问题

中国社会科学院法学研究所（2011）分析了“新农保”的发展现状，认为“新农保”存在以下几个基本问题。第一，“新农保”采取完全积累式的个人账户制，按照“多保多得、少保少得、不保不得”法则实施，更多地体现了商业保险性质而非社会保险的强制性。第二，“新农保”制度不统一，中国城乡居民的养老保险办法和标准都不一样。由于各类保险的办法和水平都不一样，在很大程度上撕裂了作为整体的社会保险制度。第三，“新农保”统筹层次低。主要是县级统筹，基金运用空间小、收益低。总体来看，农村养老保险最优的制度安排应该是农村普惠的老年年金制度，而“新农保”中的个人账户制度是无效的制度安排。这是因为，绝大多数的参保人选择最低缴费门槛（每年100元），预计未来人们还会选择最低缴费年限（15年），终身缴费 1500 元的这笔积累使参保人在几十年以后能够领取的保障水平依旧很低，并不能达到预期的保障目标。因此应该取消个人账户制度，回归老年普惠的年金制度，并提高开始领取年金的年龄和年金标准。

城乡统一的居民基本养老保险

早在上世纪90年代，就有学者提出建立城乡统一的养老保险制度（桂世勋，1994），并适时建立统一的城乡居民基本养老保险制度（田雪原，2002）。2006年，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出，要建立覆盖城乡居民的社会保障体系。 2011年国务院启动城镇居民养老保险试点工作，同期实施的《社会保险法》规定，“可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施”，这为统一的养老保险制度奠定了法制基础。2014 年，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》颁布，意味着统一的城乡居民基本养老保险制度开始建立。

目前对统一的城乡居民基本养老保险制度的讨论主要集中在城乡之间的整合、政府补贴和再分配公平性等问题上。

在“新农保”制度建立之后，有研究总结了一些地方的试点经验，并对建立统一的城乡居民基本养老保险展开讨论。龚秀全（2011）讨论了天津市城乡居民基本养老保险待遇衔接问题；李伟（2011）讨论了郑州市在统筹城乡居民基本养老保险方面的尝试；贾丽萍（2013）分析了吉林省新型农村养老保险和城市居民养老保险运行情况及制度整合情况。这些研究认为，城乡养老保险本质相同、模式类似，整合的关键在于消除制度的碎片化和提高财政的可承受能力。

薛惠元和张微娜（2014）认为，应该将现有的养老保险制度整合到城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险制度中来。闫飞飞（2012）讨论了将农民工纳入城镇职工养老体系的接续问题，总结了“新农保”与城镇职工养老保险衔接的“苏州模式”和“马鞍山模式”。制度设计的主要内容包括缴费年限计算和账户金额转换两大部分，但转换标准不高导致对“新农保”参保者的权益保障不足。

对于财政的可承受能力问题，邓大松和丁怡（2014 ）认为，目前财政支持城乡居民基本养老保险存在以下问题：各地区基础养老金标准不统一导致待遇相差悬殊，地方政府的财政责任不明晰，地区间财力差距过大导致地方政府对城乡居民基本养老保险投入不均，各级政府间财权与事权划分不够明确。黄丽等（2014）运用2011 年财政数据和第六次人口普查数据，对广东省城乡居民社会养老保险的省级和市县级政府补贴额度进行测算和分析，发现目前的农村居民个人缴费标准可以满足不同收入群体的要求，省级统筹能够承担对城乡居民社会养老保险的补贴，但不同地区的市县级财政面临的压力存在较大差异。

对于再分配的公平性问题，贾洪波（2014 ）在一般均衡框架下，通过构建两期叠代模型，从养老金替代率、收入再分配净值率、终生消费收入水平比以及消费差距四个方面，对新型农村社会养老保险制度实施后的收入再分配效应进行了定量化模拟。结果显示，制度的收入再分配效应明显，养老金替代率、收入再分配净值率、终生消费-收入水平比和消费差距均有所增加。王亚柯等（2013 ）的研究结果表明，收入水平越低，各种养老制度间的差距越小；收入水平越高，不同制度间的差距则趋于扩大。

田雪原（2014）认为，中国的养老保险需要建立全方位的养老保障体系，不仅要破除城乡二元结构，还要破除城市内部二元结构。未来还需要进一步改革机关事业单位退休金制度，将其整合到城镇职工基本养老保险制度中来，并实现城乡养老保险制度的衔接，最终建立“国民年金+强制性个人年金”模式的全国统一的社会养老保险制度。

作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所