改革举措落实难的症结与出路
2016-12-14王锁明王明生
王锁明++王明生
【摘要】当前,在落实中央改革举措方面总体是好的,但也存在不执行、不规范、不合作、不配套和不一贯这五种落实难情况。导致落实难主要有改革举措本身有瑕疵、执行主体素质有欠缺、政策对象方面有阻挠和体制机制供给有不足等四大因素。解决落实难需要对症下药,综合施策,着力推动改革举措的有效落实。
【关键词】改革举措 落实难 执行力建设 综合治理
【中图分类号】D625 【文献标识码】A
党的十八大以来,围绕全面深化改革,以习近平同志为核心的党中央推出了一系列改革举措,但相当一部分落实很难。落实难已成为当前亟待解决的一个重要课题。我们党历来重视抓落实。毛泽东指出,“一件事不做则已,做则必做到底,做到最后胜利”。邓小平指出,“少说空话、多干实事”,凡事都“要落在实处”。习近平指出,“崇尚实干、狠抓落实是我反复强调的。如果不沉下心来抓落实,再好的目标,再好的蓝图,也只是镜中花、水中月。”抓落实,对于改革举措达到预期目标至关重要。下面,我们尝试对改革举措落实难问题进行探讨,以期对正确认识和治理落实难问题有所裨益。
改革举措落实难在哪里
现阶段,相当一部分改革举措落实很难,难在哪里?我们认为主要难在五种情况上。
一难在“不执行”。部分政策执行者出于局部和个人利益的考虑,把中央政策束之高阁,隐性抗拒。例如:有的一味强调本地区本部门的特殊性,制定“土政策”,另搞一套,置中央政策于不顾;有的截留中央政策,不向下级单位或政策对象传达,使得下级单位不了解政策而无法落实;有的只停留于会议动员、一般性号召,不采取任何具体措施,不把政策落到实处。凡此种种,都使中央政策变成一纸空文,仅仅停留在文件状态而落实不下去。
二难在“不规范”。部分政策执行者随意变通政策精神,搞什么“上有政策、下有对策”,使政策落实“失真”。一是片面落实。一些地区、部门的领导受局部利益制约,在实施政策时,将其中对自己有利的部分用足用活,其余则被遗弃,使政策落实大打折扣。二是附加落实。在落实中央政策时,一些执行者“搭售”私货,增加原先政策中所没有的内容。例如,一些地方政府出台收费规定时,除公布中央政府的项目外,还附加额外收费,败坏中央政策的声誉。三是歪曲落实。有的地方政府以自身利益为出发点,制定与上级政策表面一致、其实违背的实施方案,使国家政策目标大打折扣。以取消农业税为例,中央取消农业税旨在减轻农民负担,可有些地方政府却在其他收费项目上提高标准,偏离了取消农业税的初衷。
三难在“不合作”。许多改革举措涉及几个部门、几个执行人员,需要适当分工和通力合作。但现实中,有的执行部门、执行人员缺乏集体意识和合作精神,把“分工”当成“分家”,把自己分管的部门看作“私人领地”,相互之间不是“补台”,而是“拆台”,不是主动配合其他部门、其他人员共同实施政策,而是相互推诿,以致政策实施中出现了“肠梗阻”现象。
四难在“不配套”。一项政策出台后,如果配套措施不及时跟上或执行资源不足,就会出现执行中“最后一公里”的“掉链子”现象。例如:有的不同领域的政策不配套,相互钳制;有的同一领域的政策不衔接,前后打架;有的政策执行孤军深入,缺乏辅助政策;有的政策弹性太大,内容漏洞较多。这些问题,都不利于政策的有效落实。
五难在“不一贯”。这主要是政策执行中的“虎头蛇尾”现象。一些原本能给群众带来益处的政策,开始时大张旗鼓,搞得轰轰烈烈,但随着时间推移,热情渐减,后继乏力,难以“一杆子插到底”。特别是在如何执行政策问题上领导班子内部意见分歧,争执不休,最后不了了之。此外,一些地方政府为了获得部分群众的支持,过分夸大某些政策效益,给群众乱许诺,这在一段时间能起到鼓动作用,但当群众发现原先许诺的政策效益不能兑现时,支持政策的热情便会一落千丈,执行动力也变成了落实阻力。
上述改革举措落实难,其负面影响相当严重。从政策层面来说,它损害中央政策的权威性和严肃性;从政治层面来说,它破坏党和政府的公信力和社会形象,疏远党同人民群众的联系;从社会层面来说,它妨碍改革发展的稳步推进,终致一些社会发展目标的落空。
改革举措落实为什么难
现实中,哪些因素会导致改革举措的落实难?我们以为主要有四大因素:
改革举措本身有瑕疵。改革举措落实难,与某些政策本身的质量不高、存在先天不足有很大关系。其一,发扬民主不够。部分政策在制定过程中,没有认真听取广大群众的意见,政策举措的群众基础不扎实,因而难以得到有力执行。其二,利益兼顾不周。任何政策措施的制定和执行,本质上是一个利益调整过程,必然会触动各阶层各方面的利益关系。如果不能很好地予以平衡,就可能在执行过程中阻力重重。其三,可操作性不强。某些政策措施太过原则,缺乏可落地操作的具体计划,也会使政策执行难。再就是,对政策效应的复杂性估计不足,对政策对象的宣传动员不够,都会造成政策落实难之又难。
执行主体素质有欠缺。一是执行人员素质不够高。现实中,一些执行人员没有接受过系统深入的现代政策、科学管理方面的专业训练,对政策的认识不深刻、理解有偏差,同时又缺乏服务意识、战略定力和创新精神,就可能使政策落实“走样”。二是执行方式欠妥当。一些本来好的政策,由于执行方式机械单一,没有充分考虑政策对象的认知水平、心理承受能力和相关利益,实施中不是以理服人,而是以势压人,就会使政策对象产生逆反心理,从而影响政策落实效果。以城管为例,城管人员的执法本来是有法律依据的,但由于时常与摊贩发生冲突,执法方式简单粗暴,以致社会公众不满意,执法效果也欠佳。三是地方保护主义在作祟。地方保护主义是导致政策落实难的一大障碍。一些地方官员大局意识不强,本位主义当头,只想着种好自己的“一亩三分地”,想方设法变通执行和规避执行中央政策。例如:中央早就提出规范市场经济秩序,但时至今日,有的地区为保护局部利益,总是以各种隐性方式抗拒执行中央政策。
政策对象方面有阻挠。这主要有两种情况:一种情况是部分群众对政策接受度不高。一项改革举措的出台和实施,从中受益的群体会赞成,没受益也没受损的群体会观望,而受损的群体则会坚决反对、阻挠实施。事实上,任何一项改革举措都有它特定的利益受益者和受损者。问题不在于政策实施中会不会带来利益受损者,而在于如何合理兼顾和适当平衡,否则会增加政策执行成本。另一种情况是政策宣传不当。有的政策执行人员忽视宣传教育的作用,当政策对象出现不合作或抵触情绪时,动辄采取经济处罚或强制执行等方式。以拆迁为例,部分居民由于对拆迁政策不了解或有其他考虑,不愿意拆迁,这时有的执行人员不是向他们详细解释拆迁政策,而是强制拆迁,这样无形中加大了拆迁阻力。当然,政策宣传也不能过度,否则一旦当部分群众发现政策效益落空,就会由原先改革举措的坚定拥护者变成强烈反对者。
体制机制供给有不足。首先,监督激励机制不健全。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面加强了从严治党,坚持“老虎苍蝇一起打”,大大扭转了以往那种乱作为的政治生态。但是,消极作为现象有所抬头,责任追究机制则乏力,即对政策执行不力虽有问责却力度不大,而对执行绩效突出者的奖励缺失或不到位,因而起不到奖勤罚懒的标杆作用。另一方面,如果在政策执行中出现大的差错、失误则要承担巨大风险,甚或丢失“乌纱帽”。于是,部分政策执行官员“不求有功、但求无过”,缺乏闯劲,对政策执行采取敷衍态度。其次,相互协调配合不顺畅。现实中,有的部门、有的执行人员私利当头,“各人自扫门前雪,那管他人瓦上霜”,不能不导致政策落实中的“踢皮球”现象。最后,相关资源、配套措施跟不上。一项政策出台后需要多方面、多环节的衔接,也需要与之配套的资源措施。如果没有在人力、物力、财力和信息等方面做好充分准备,匆匆上马,而政策执行中投入的资源不足,后续支持又跟不上,那么这样的政策执行起来会十分困难。
改革举措落实难如何解
如何化解改革举措落实难?我们认为需要综合施策,当前主要从四个层面下功夫:
提高改革举措的质量。要努力避免出台有“硬伤”的改革举措。其一,坚持政策的科学化和民主化。在政策制定阶段,一方面要做好扎实的调研工作,掌握第一手资料,保证政策“接地气”;另一方面要走好群众路线,如实反映广大群众的愿望和要求。这是确保政策符合民意及政策合法化的一条根本途径。否则,就会遇到执行阻力。其二,坚持利益均衡。在制定和落实政策时,要充分考虑地方利益,一旦造成地方利益受损,中央政府必要时给予适当补偿,提高地方政府执行中央政策的主动性和积极性,尽可能消除政策执行的阻力。其三,把握政策发布和实施的时间节点。如果时间节点安排不当,应急预案准备不充分,仓促出台一项政策,也难有好效果。例如:今年教育部实施教育扶贫政策,其中有一项改革举措就是压缩个别省份高校招生人数,而将名额调剂给中西部地区。这项政策用意很好,但发布时间(大约5月份前后)可能欠妥,引发了一定的负面效应。
提升执行主体的素质。要强化执行力建设,努力提高执行人员的工作效率。第一,领导干部要做政策执行的表率。各级领导干部要自觉做到“令行禁止”,模范执行党和政府的路线方针政策和决策部署,大力推动各项改革举措落地生根。第二,提高政府工作人员的素质。在政府层面,要完善公务员制度,将工作绩效同考核、任用和奖惩相挂钩,促使政策执行人员不折不扣地落实政策;同时,要加强对政策执行人员进行大局观、纪律观和法治观的培训教育,促使他们正确处理国家、集体和个人三者利益关系,避免执行中从局部利益出发截留中央政策。在个人层面,政策执行人员自身要不断学习新政策、研究新方法和树立新观念,提高施政素质,避免“念歪了经”,确保政策的有效执行。第三,坚持正确的用人导向。强化激励考核机制,坚决淘汰“尸位素餐”者;建立健全“能者上庸者下”的用人机制,大胆提拔和重用实干型干部,为推动改革举措有效落实提供人才储备。
争取政策对象的支持。取得政策对象的支持是顺利实施一项政策的重要保证。首先,加大政策宣传力度。政策宣传是统一思想认识、减少政策执行阻力的一种有效手段。只有把政策解释清楚了,让群众充分了解党和政府政策的精神实质,才能使他们理解、支持和执行政策。此外,面对新形势新要求,也要创新政策宣传方式,增强宣传的针对性、吸引力和感染力,使政策对象愿意接受政策,避免政策对象的“不领情”、“不买账”。其次,引入群众参与机制。除了少数必须保密的之外,其他政策都要提高透明度,广泛吸收人民群众参与到政策的制定、执行、监督和评估中来,消除政策的神秘感,用以减少来自群众方面的不合作。
完善政策落实的体制供给。这主要包括四个方面:一是加大监督力度。建立健全监督制度,特别是加大对各级政策执行官员的监督,通过督查或抽查,防控政策执行及其结果走偏。二是健全问责机制。明确责任主体,坚持有责必问、问责必严,把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来,把解决落实难与治理“为官不为”紧密结合起来,形成政策执行合力。三是强化激励机制。针对执行意识淡薄或弱化的现象,既要形成强大的外在压力,也要实施科学合理的激励机制,不断激发政策执行的内在动力。四是制定配套措施。把握好政策出台的时机,注意政策运作的时序问题;避免单兵出击,注重政策之间的衔接;建立健全沟通协调机制,消除政策执行中部门之间、人员之间的扯皮行为,从而发挥政策落实的整体效益。
(作者均为南京大学中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员)
【注:本文为国家社科基金项目“中国特色社会主义理论的竞争力研究”(项目编号:15BKS030)的阶段性成果】
【参考文献】
①刘熙瑞:《公共管理中的决策与执行》,北京:中共中央党校出版社,2003年。
②陈振明:《政策科学――公共政策分析标准导论》,北京:中国人民大学出版社,2004年。
责编/张蕾 美编/宋扬