李克强总理和上海自贸区的“四年四约”

程子彦

11月21日至22日，国务院总理李克强出席第九届全球健康促进大会开幕式并致辞后，来到上海自由贸易试验区。《中国经济周刊》记者注意到，自2013年来到上海考察后，李克强总理以每年一次的“高频率”来到上海自贸区。

李克强总理现场考察“放管服”，称“中国依然是外资最佳投资地”

11月21日上午，上海自贸区市场监管局，这是李克强总理此次考察上海自贸区的第一站。

“你们不用引导我，我自己选择。” 李克强总理手持鼠标，在上海自贸区网上综合执法平台的页面上滑动了几下，选择了“食品安全重点企业全项彻查”这项任务。

“保障食品安全大于天，我就选‘食品安全监管这一栏。”就这样，李克强总理通过网上综合监管平台，启动了一次“双随机”抽查——先随机抽取接受检查的27家食品企业，又随机抽取几十位执法人员。

总理为什么要到上海自贸区市场监督管理局启动一次“双随机”抽查呢？时间得追溯到半年多前的5月9日，国务院召开全国推进简政放权放管结合优化服务改革（下称“放管服”）电视电话会议。李克强明确要求，“双随机一公开”作为监管制度重大改革，今年要全面推开，并要继续推进市县两级市场监管领域综合行政执法改革。

此次上海自贸区市场监督管理局就半年多前“放管服”电视电话会议的要求向总理当面汇报。李克强总理肯定了这一用制度限制监管部门行政执法自由裁量权的探索，李克强总理表示，“相信人但更要相信制度。”

上海自贸区市场监督管理局公共诉求处置信息平台将原来5条投诉热线整合为一，极大便利了群众和企业，3年来受理投诉量增加了近3倍。总理说：“这一举措不仅强化了监管净化市场的功能，同时维护了市场公平。市场越公平，市场主体就越有活力。”

上海自贸区监管局还将原工商、质监、食药监、价格监督检查职能合并为“四合一”网上综合执法平台。自贸区市场监管局向总理集中汇报的，正是事中事后综合监管的成果。

作为“放管服”的两端：看完政府做得如何，接下来要到企业看看感受如何了。

11月21日下午，李克强总理的第二站选择位于上海自贸区内的美国通用电气公司（GE）中国总部和中国研发总部。

此次考察GE中国，GE公司负责人向李克强总理汇报：上海自贸区的工商、海关、商检等政策对优化企业经营环境、提高GE的运行效率起到了积极推动作用，这促使GE不断加大在这里的投资和“深耕”力度。

当听到这家跨国巨头建立了美国本土之外的首个数字创新中心，李克强总理说：“大企业开展‘双创是适应新技术革命和新模式变革形势的需要，也是发挥自身优势、实现发展升级的必然选择。你们持续坚定投资中国的行动表明，中国依然是外资最佳投资地。”

GE中国科技园，汇聚了5000多名中外员工，李克强总理与不同国籍的员工交谈。李克强总理表示，中国有1.7亿受过高等教育和专业技能培训的人才，世界总量第一的人力资源是中国发展的最大“金矿”，本土和海归等各类人才是我们的巨大财富。

结束考察后，李克强总理直奔会场，主持召开深化简政放权放管结合优化服务改革座谈会。地点正是在上海自贸区。

当天座谈会上，李克强总理再次用“壮士断腕”来形容推动“放管服”改革的决心，强调要持之以恒进行政府“自我革命”，用政府自身一时的“痛”换来人民群众长远的“利”。

“自贸区这个改革开放‘高地，高在‘放管服，高在‘大众创业、万众创新，高在新动能的培育，高在整个市场环境的开放、公平和公正。”李克强总理在座谈会上这样说。

“当官为了什么？不就是为了造福百姓吗！用权为了什么？不就是要让人民受益吗！” 李克强总理语重心长地说，“我们只有把‘放管服这件事做好了，才对得起百姓，对得起人民。”

总理和上海自贸区的“每年一约”

时间回到2013年3月底，李克强总理赴上海考察，那时还没有自贸区。这次考察结束后半年，中国（上海）自由贸易试验区横空出世，成为全国首个自贸区。

李克强总理当时对上海市主要领导如是说：“30年前，波澜壮阔的改革首先是由沿海开放的经济特区带动的，今天看来，用开放促进新一轮改革依然有很大的空间和动力，而在这种开放的过程中，改革将释放巨大的制度红利，中国走到这一步，该选择一个新的开放试点，上海完全有条件、有基础试验这件事。”

一年后，2014年9月，李克强总理再次到上海考察。这一次，同样的地点已由保税区“升级”为中国扩大开放的新试验田——自贸区。当时总理冒雨撑伞登高俯瞰的照片，配上“上海自贸区1岁啦！”的标题曾经在各大媒体上刊登。

这一次，李克强总理说：“成立上海自贸区，是为了探索处理好政府与市场的关系，探索负面清单管理模式，给市场让出更大的空间；也是为了探索处理好发展与开放的关系，深化金融改革创新。这里要建成改革高地、创新高地，而不是政策洼地、税收洼地。”彼时，上海自贸区还是“独一份”。

时间又过去一年多，李克强总理出席东亚合作领导人系列会议并访问马来西亚结束后，夜航凌晨飞抵苏州主持第四次中国—中东欧16国领导人会晤并密集会见多国领导人，2015年11月25日，李克强总理邀请中东欧领导人从苏州乘坐高铁前往上海，并在百忙之中考察上海自贸区。

这是李克强总理与上海自贸区的“第三次相约”，这时的上海自贸区已经不是全国唯一的自贸区，在李克强总理2014年第二次考察上海自贸区后的3个月，即2014年12月，国务院新设了广东、天津、福建自贸区，并将上海自贸区由原来的28.78平方公里的海关特殊监管区域（保税区域）扩展到陆家嘴金融片区、金桥开发区片区和张江高科技片区，面积为120.72平方公里。

这一次，李克强总理嘱托道：“自贸区要勇于承担先行先试的职责，当好推进改革的掘进机、扩大开放的破冰船，用更高水平的改革开放释放经济发展的潜力，要砍掉束缚发展的荆棘，继续努力跑出改革开放加速度。”

自贸区从1个到11个，哪些改革经验在向全国推广？

2016年9月， 党中央、国务院决定在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区，这是继2015年，中国（上海）自由贸易试验区建立一年后，中央将自贸区战略扩大到广东、天津、福建后的第二次扩容。

业内人士认为，这代表自贸区的改革经验已经进入复制推广阶段。

从第三批的名单不难看出，以往主要集聚在沿海经济发达地区的自贸区，开始逐渐向内陆城市和省份扩容，除了传统的经济发达省份浙江，名单中的其他省份都是内陆省份，中部、西部、东北地区均有涉及。

11月10日，国务院正式印发的《关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》，自贸区19项改革经验将向全国推广。

《中国经济周刊》记者注意到，李克强总理每次到上海自贸区都要提及负面清单，而负面清单正是推广的“自贸区19项改革经验”中的首条经验。

过去中国对于外资准入施行“正面清单”管理模式，每年发布《外商投资产业指导目录》，目录里列明哪些行业容许外资进入，哪些限制外资进入，哪些禁止外资进入。而负面清单管理模式规则比较清晰，清单列出外资不能进的领域，不在负面清单之内的都可以进入，不但提高了开放性，在管理上也比较简便。

根据上海自贸区向《中国经济周刊》提供的数据，2013年制定了首份负面清单，开放度达80%。2014年版负面清单，将外商投资准入特别管理措施由190条减少到139条，明确了30条管理措施的具体限制要求。2015年4月20日，国务院发布四个自贸试验区一致的新版负面清单，共计122项特别管理措施，相比2014年负面清单减少了17项，开放度和透明度进一步提高。

负面清单以外，实施国际贸易“单一窗口”管理制度也是此次李克强总理提及的上海自贸区的制度创新亮点。上海自贸区向《中国经济周刊》提供的数据显示，超过1200家企业在“单一窗口”办理相关业务，通过申报大表进行报检报关作业约14万票，通过“单一窗口”办理船舶离港手续9800多艘次，占上海口岸出入境船舶申报量的95%以上。

在第四次考察上海自贸区的第二天，李克强总理考察了上海电子口岸建设运营情况，看到这里通过整合相关部门职能、推动信息互换、监管互认、执法互助，打造国际贸易单一窗口，使企业通关效率提升几十倍，李克强总理十分肯定改革成果。

李克强总理说：“当前世界经济复苏乏力，要全方位加强经贸合作，扭转国际贸易增长放缓态势，必须大力推动国际贸易投资便利化自由化。他叮嘱要把上海取得的经验加快推广到全国各口岸，特别是要有力推动改革开放，适应政府职能转变要求，借鉴国际领先经验，不断升级通关信息系统，提升综合管理能力，培育外贸新的竞争优势，打造新亮点。”