农村土地制度改革背景下宅基地使用权申请取得制度的问题与对策分析*

游德升

(平顶山学院经济管理学院，河南平顶山 467000)



·资源利用·

农村土地制度改革背景下宅基地使用权申请取得制度的问题与对策分析*

游德升

(平顶山学院经济管理学院，河南平顶山 467000)

农村宅基地使用权具有福利和社会保障双重功能，宅基地使用权申请取得的改革和完善是宅基地制度改革和完善的前提和基础，也是农村土地制度改革顺利开展的重要环节。文章对宅基地使用权申请取得的概念内涵进行了剖析，阐述了宅基地使用权申请取得制度的改革是农村土地制度改革的必然要求。该文针对我国宅基地使用权申请取得存在的问题进行深入分析，并在总结农村土地制度、宅基地制度研究中的宅基地取得制度研究基础上，结合当前深化农村改革及农村土地制度改革的实际，从明确集体经济组织成员资格的认定标准、合理确认宅基地申请取得资格，完善“一户一宅”、面积限定的申请取得原则和标准，严格宅基地使用权申请取得的审批，加强监督与管理等方面提出改革和完善宅基地申请取得制度的对策建议，为我国农村宅基地及土地制度改革提供理论参考。

农村土地 制度改革 宅基地使用权 申请取得 改革与完善

0 引言

农村宅基地为农村村民提供了住房保障，使农村村民“居者有其宅”，是维护农村村民生存权的体现。现行农村宅基地制度的设计以实现宅基地的保障性为基本目标，采取严格保守的宅基地政策。随着农村经济和社会的发展、城乡一体化不断向前推进和农村社会保障体系逐步完善，宅基地的保障功能逐渐弱化，现行宅基地制度已不能适应新形势的发展需要，急需改革与完善。农村村民只有依法取得宅基地使用权才能合法使用宅基地。因此，宅基地申请取得是农村村民依法取得宅基地的主要方式，改革与完善农村宅基地使用权申请取得制度是农村土地制度改革的重要环节。文章结合当前农村宅基地制度改革的实际，在分析宅基地申请取得存在问题的基础上，提出宅基地使用权申请取得改革与完善的建议。

1 宅基地使用权申请取得概念内涵

根据1963年中央颁布《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，第一次在正式的规范性文件中使用“宅基地使用权”这一概念，明文规定将农民宅基地的所有权转变为使用权。1982年《宪法》正式以宪法的形式确认宅基地所有权归农村集体所有。当前，在我国农村村民只能取得宅基地使用权，而不能取得所有权。宅基地使用权具有福利和社会保障双重功能，为保障广大农民群众的安居、维护农村社会稳定起到了积极作用。农村村民只有依法取得宅基地使用权，才能在宅基地上合法建造住宅及附属设施，否则属于违法使用宅基地。

根据崔建远教授对土地承包经营权和宅基地使用权取得的论述，宅基地使用权的取得分为原始取得和继受取得。原始取得是依照法律和政策的规定，最初或初始取得宅基地使用权或不依赖于宅基地所有权人或使用权人的意志而取得宅基地使用权。我国目前已不存在通过法律和政策的直接规定取得宅基地使用权的情形，即不存在宅基地使用权的原始取得。宅基地使用权的继受取得又称传来取得，是基于权利人既有权利而取得宅基地使用权的现象。继受取得主要是通过法律行为从宅基地所有权或使用权人那里取得对宅基地的使用权，又分为移转继受取得和创设继受取得。移转继受取得主要通过转让、继承、赠与等流转方式取得，创设继受取得主要通过申请方式取得宅基地使用权[1]。长期以来，我国严格限制宅基地使用权的流转，宅基地主要是通过申请取得方式取得，具体流程如图1所示。

图1 宅基地使用权的取得方式

一些学者在论述宅基地使用权的取得时将原始取得或初始取得的概念与申请取得混淆，把原始取得当作申请取得进行论述。该研究将宅基地使用权申请取得定义为：农村集体经济组织成员以“户”为单位通过申请、审批的形式取得在集体所有的宅基地上建造房屋及附属设施的一种宅基地使用权继受取得方式。

2 宅基地使用权申请取得制度改革必要性分析

2.1 宅基地及农村土地制度改革政策

2003至今，中央“一号文件”连续13年聚焦“三农”(农业、农村、农民)问题[2]，强调“三农问题”在我国现代化建设中的重要地位。2008年党的十七届三中全会拉开了农村土地制度改革序幕，包括宅基地制度改革在内的农村土地制度改革正式启动。随后出台了一系列涉及农村土地制度改革的政策，为农村土地制度改革和宅基地制度改革提供政策依据(表1)。当前，我国农村土地制度改革已进入实质性的试点阶段。

表1 十七届三中全会以来主要涉及的政策内容

2.2 农村土地制度改革与宅基地使用权申请取得制度改革的关系

我国对农村土地政策一直持保守的态度。随着农村经济和社会的发展，现有土地制度在一定程度上制约了农村经济的发展，农村土地制度改革势在必行。农村土地制度改革是一个系统工程，必须将涉及的各个环节考虑其中，否则，所进行的改革不彻底，甚至可能会直接导致改革达不到预期效果。在农村土地制度中，宅基地制度关系到农民的基本居住条件，是农村土地制度的重要内容。由于宅基地使用权申请取得是目前宅基地使用权取得的主要方式，宅基地使用权取得制度是否完善，直接影响农村村民宅基地权益能否真正实现，也会影响宅基地使用权流转、宅基地管理、宅基地集约利用等方面的改革与完善。农村宅基地制度改革取决于宅基地取得制度的改革，农村宅基地申请取得制度的改革和完善是当前农村土地制度改革乃至全国深化改革的应有之义和必然要求。

3 宅基地使用权申请取得存在的主要问题

随着市场经济的完善与发展、城乡一体化的推进和农村土地制度改革的开展，宅基地使用申请取得制度改革取得一定成果，但由于宅基地使用权申请取得的现行法律与政策的规定严重滞后，存在诸多问题，有待进一步改进与完善。

3.1 宅基地申请取得资格的认定和确认不合理

我国现行法律和政策对申请主体具有严格的身份限制，只有本集体经济组织成员才能申请取得宅基地使用权，特别是城镇居民不能取得宅基地使用权。集体经济组织成员资格的合理认定和确认过程也是宅基地申请取得资格的合理认定和确认过程。然而，在集体经济组织成员资格的认定上我国现行法律没有统一而明确的认定标准，加上农村集体经济组织成员稳定性相对较差，迁移住所、生老病死、结婚离婚等情形都会使农村人口变动，导致在认定问题上很难有清晰确定的边界，增加了集体经济组织成员资格认定和确认的难度。

当前，我国大部分农村是以户籍身份作为集体经济组织成员身份的依据。这种不加区分的简单认定方式，导致一些应当申请宅基地使用权的“农民”没有资格申请，而另一些没有必要无偿申请宅基地使用权的“农民”却有依法申请的资格。例如，一些农民在城市有固定住房、有稳定工作且有社会保障，只因他们持有“农业户口”依然具有申请取得宅基地使用权的资格； 而一些刚刚将户籍迁出农村进入城市的农村村民，只是暂时进城务工，仍有回乡居住的意愿和可能，却因为持有“非农户籍”而丧失了宅基地使用权申请取得的资格。

3.2 “一户一宅”、面积限定的申请取得原则和标准有待改进与完善

《土地管理法》确立了“一户一宅”、面积不能超过省级人民政府限定标准的宅基地申请取得原则和标准，为保障农村村民“住有所居”起到了积极的作用。随着我国农村土地制度改革的开展与不断向前推进，“一户一宅”、面积限定的申请取得原则和标准显现出缺陷与不足，不能适应市场经济的步伐[3]。

3.2.1 “户”作为法律关系主体资格缺位，分户原则和条件不明确

根据“一户一宅”的宅基地使用权申请取得原则，农村集体经济组织成员不能以个人的名义申请取得宅基地使用权，而是以“户”为单位申请取得。在法学领域，“户”原本不是规范性的法律概念，因此，法律也没有对“户”的具体内涵进行准确界定，也没有法律将“户”作为法律关系的主体。但在实践中，农村宅基地使用权和房产证都是以“户”为单位登记并发放，以“户主”个人为登记名义人，这样的做法从形式上解决了宅基地使用权人的权利主体问题，但常常被理解成宅基地使用权的权利人是登记时记载的“户主”，也极易造成其他家庭个体成员权益的损害，不利于宅基地使用权的享有和行使。

以“户”为单位申请取得宅基地，申请取得的审批也以“户”为单位。随着农村经济发展、“农户”收入的提高，农村村民建房能力提高，建新房、住新居成为广大农村村民迫切的愿望。由于法律没有明确规定分户的原则及条件、各地对“分户”原则和条件也缺乏明确的界定，符合条件的“农户”通过申请可以无偿、无期限取得宅基地使用权，为了能够多占宅基地、提高居住条件，农村村民往往会想方设法分户，出现“能分则分”或者“能分必分”的现象。随着农村人口向城市迁移，农村常住人口减少，“农户”数量却不断增加，农村人均住房面积不降反升[4]。中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》明确指出， 2000～2011年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了203万hm2。

3.2.2 “一户一宅”和限定面积标准申请取得宅基地的规定和理解具有不合理性

首先，根据《土地管理法》、《物权法》和相关规范性文件的相关规定，一户有且只能拥有一处住宅，不允许同一农户出现两处宅基地的现象。随着农村宅基地制度改革不断开展，对宅基地使用权流转的限制逐步放宽，农村宅基地“入市”流转已是大势所趋。农村村民除了通过申请取得，因继承、赠与、转让等流转方式也可以合法取得宅基地使用权。因此，在实践中可能出现以下两种情形：第一，农村村民因继承、赠与、转让等流转取得宅基地使用权在先，而由于已经采取流转方式取得一处宅基地使用权不能再取得宅基地使用权。第二，农村村民申请取得宅基地使用权在先，流转取得宅基地使用权在后，导致“一户两宅”甚至“一户多宅”现象时有发生，与“一户一宅”制度相背。因此，集体经济组织成员宅基地申请取得权并没有真正享有和行使。

其次，农村集体组织成员只有一次申请取得宅基地的权利，出租、出卖住房后不能再申请取得宅基地，农村村民特别是进城农民怕永久失去宅基地可能导致将来回到农村“无处安身”，他们选择将宅基地和住房闲置，造成土地和房屋资源浪费，也导致农村村民土地和房产的财产权益受到损害。

最后，《土地管理法》第62条一般被理解为每户都应当有权申请取得一处不超过规定面积标准的宅基地，而且必须为每户都提供一处宅基地[5]。然而，随着农村村民收入的提高，建新房、扩大居住面积的期望增强，农村宅基地存在占地面积越来越大并且增长速度快，利用率低、闲置率高等土地资源浪费现象。另外，很多村庄已无预留或者没有空闲土地用于建造住房，宅基地供应紧张，“每户一宅”很难落实，“一户一宅”申请取得制度也将会变成“一纸空文”，农村村民的居住权很难得到保障。

3.3 宅基地使用权申请取得的审批不严、监管不到位

根据《土地管理法》、《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律与规范性文件的相关规定，申请取得宅基地，先由村委会、乡(镇)人民政府逐级审核，再批量报县级人民政府批准，最后由乡(镇)人民政府逐宗落实到农户，涉及占用农用地的，还必须依法向省级人民政府申请办理农地转用审批手续。乡(镇)人民政府的审核工作主要是由国土资源管理所负责办理。大部分农村属于“独门独院”、分散居住，宅基地申请取得数量大、分布广，导致乡(镇)国土资源管理所管理的范围大、涉及的村庄较多，申请取得的审核工作量大、难度大。各地乡(镇)国土资源管理普遍存在工作人员数量有限、人才缺乏的现象，只能对村委会提交的申请资料进行审核，很少到实地进行核查。申请取得的审批工作基本上都交由各村委会完成，村委会的审核意见基本成为了最终审批结果。申请取得由县级人民政府审批可以说“有名无实”或者说“名存实亡”。

农村宅基地“建新不拆旧”、“一户多宅”、“少批多占”，甚至违法占用耕地等“乱象”的主要原因即是从政府土地管理部门到村民都缺乏对审批的有效监管，甚至是监管缺位[6]。一方面，村委会对“农户”申请取得宅基地持宽容的态度，只要本村村民申请取得宅基地，一般都不会在申请取得的程序上设置障碍，都会审核通过，导致审核不严。另一方面，有些村委会由村支书或个别村干部说了算，甚至村委会与土地管理部门的干部串通，为了谋取私利、徇私枉法，不依法进行审核批准。

4 宅基地使用权申请取得制度改革与完善的建议

4.1 明确集体经济组织成员资格的认定标准，合理确认宅基地申请取得资格

统一、明确集体经济组织成员资格的认定标准，确保认定结果的公平与合理，也就确保了宅基地使用权申请取得资格确认的合理性。农村村民被认定具有集体经济组织成员身份，才有资格申请取得宅基地，不能简单以户籍作为认定和确认的唯一标准。现阶段，可以考虑以户籍为原则，同时应当考虑是否以在集体经济组织所在地长期生活、居住和生产为判断和认定的标准。实际上应当以是否确实需要以宅基地作为居住保障为主要标准，也就是以符合“保障性”功能真正实现作为认定的关键标准，对户籍在本集体经济组织所在地，并且长期生产、生活居住的农民，应当认定有资格申请取得宅基地。

持有集体经济组织所在地“户籍”的人不一定都有申请取得的资格，还应以其是否重复享受社会保障福利待遇进行认定。已经充分享受城镇社会保障待遇的农民没有申请取得资格。而对迁入本村落户的外来人员，应设置条件限定其申请取得的边界范围，例如对迁入、嫁入等情形落户在本村的，在其他集体经济组织已申请取得宅基地的，在退出前没有申请取得资格； 若没有在原集体经济组织申请取得宅基地或已将宅基地退回的，在现居住所在地有资格申请取得[7]。

对户籍不在集体经济组织所在地的居民，不代表一定没有申请取得宅基地的资格。以下几种情况应当保留宅基地使用权申请资格：第一，农村子女考上大学，将户籍迁出，但他们的集体经济组织成员资格并没有丧失，应有资格申请取得，仍然需要原户籍所在地提供土地承包经营权、宅基地使用权等作为基本生活保障。第二，刚进城落户的农民不能丧失宅基地申请取得的资格。根据党的十八届三中全会《关于进一步推进户籍制度改革的意见》等文件精神，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。对于在城市无房居民或没有固定工作和收入的居民，仍然需要包括宅基地使用权在内的农村社会保障，宅基地申请取得主体资格应该予以保留。[8]

4.2 完善“一户一宅”、面积限定的申请取得原则和标准

4.2.1 赋予“户”法律关系主体资格，明确分户原则和条件

“户”最初主要是为了宅基地申请取得和管理的方便而认可的单位，实际上申请取得的主体是本集体经济组织成员。然而，实践中已经习惯将“户”作为宅基地申请取得的主体看待，已被广大农村群众认可，“户”的概念也频繁出现在《土地管理法》、《物权法》、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号)等法律及规范性文件中。实际上“户”已经成为通用的法律概念，只是没有被法律明文规定成为法律关系的主体。因此，需要赋予“户”法律意义的主体资格，将“户”作为法律关系的主体写进法律，“户”应当赋予宅基地使用权申请取得的权利主体资格[9]。在宅基地使用权登记时，应以“户”的名义进行登记，而不再以户主的名义登记，符合申请取得条件的家庭成员是宅基地使用权的共同共有人，所取得的宅基地使用权共同享有权利、行使权利、承担义务，这样更有利于保障集体经济组织成员宅基地权益。

农村一般以子女结婚成家需分户为理由申请宅基地使用权，甚至出现夫妻以假离婚为由分户达到骗取宅基地申请取得权利的目的。因此需明确界定“户”的基本内涵，避免分户的随意性，设置严格的分户原则和分户条件。分户应当按照以下原则进行：第一，对年满20周岁确实准备结婚，并且家庭居住面积小、不达标的“农户”可以考虑其分户申请取得的请求。第二，夫妻关系感情确实破裂，法院判决离婚，确实无法共同生活需要提供宅基地保障居住的，应当允许申请取得宅基地。第三，对只有一个子女的家庭，且子女在本集体经济组织所在地居住的，子女和父母原则上共同居住，共同申请取得一处宅基地，不能分户； 对多个子女的家庭，原则上不允许每个子女都可以通过分户申请取得宅基地，应当至少有一个子女随父母居住。第四，遵循减人减宅基地面积的原则。一般农村宅基地以户为单位，按“户”的大小配置面积，对分户前已经申请取得的宅基地面积应当予以扣减，除非分户后仍然不超过当地人民政府规定的面积标准。如果无法扣减，对超过规定面积标准的部分按照市场价格收取有偿使用费[10]。对假离婚、假结婚进行假分户等骗取宅基地使用权申请取得资格的，坚决予以查处，一经发现立即收回宅基地并予以罚款。

4.2.2 重新审识“一户一宅”制度，多种形式保障宅基地使用权申请取得权的落实

集体经济组织成员申请取得宅基地的权益应当受到保护，通过转让、赠与、继承等流转方式合法取得宅基地的使用权人的利益同样也应当受到保护。我国法律及规范性文件的限制性规定主要是限定一户只能拥有一处福利保障性的宅基地，并非要求不论何种原因都限定每户只能拥有一处住宅。为了避免出现“一户两宅”，甚至“一户多宅”，或者“无宅可居”的情形，可进行改革与限制：第一，将宅基地使用权无期性改为有期限使用。如将宅基地申请取得的期限设置为30年或40年，流转取得的期限不超过剩余期限，期满后由集体经济组织收回，农村村民期满后仍符合申请取得条件者仍可办理相关续期手续后继续使用。第二，对已经通过流转取得宅基地的农村村民，在申请取得审批时，没有优先权； 没有宅基地、或者面积不达标的农村村民有优先申请取得权。

为了避免“农户”多次无偿、无期限取得宅基地使用权，应出台文件禁止再次申请取得宅基地。根据《物权法》第154条的规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，可以重新分配宅基地。除此之外，由于合法、合理的原因，使宅基地使用权丧失的，也应当允许再次申请取得宅基地。第一，根据现有法律和政策规定的精神，允许宅基地使用权和房屋在集体经济组织内部成员之间流转。集体经济组织成员之间在房屋买卖过程中，如果房屋出卖方只收取得与房屋所有权相对应的价款，没有取得宅基地使用权相对应的价款，购买房屋方实际上无偿取得宅基地使用权，应当允许房屋出卖方获得重新申请取得宅基地的权利，而房屋买受方丧失申请取得的资格。第二，进城务工的农民由于长期不在农村居住，宅基地和住房处于闲置或半闲置状态。如果他们将已申请取得宅基地主动退回给集体经济组织，应允许其重新申请取得宅基地以提高宅基地的利用率，也为将来他们回到农村的居住保障得到落实。

图2 农村宅基地使用权申请取得审批流程

我国土地资源稀缺，人多地少、土地供需矛盾突出，很难做到每户分得一处“独门独院”的住宅，应节约、集约利用土地。在宅基地申请取得方式上应当采取措施达到宅基地集约利用的目的，完善宅基地申请取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。第一，鼓励农户建设高层住宅，提高住宅居住的人口数量，同一家庭成员尽量做到分户不重新申请宅基地，即：“分户不分宅”； 甚至是多户共同申请取得一处宅基地，即：“多户一宅”。既可以节约利用宅基地，也可以节约农村村民建房成本。第二，对住户数量少、宅基地闲置率高的村庄，在不影响生产和生活的前提下，可以考虑撤村并居，农户可以跨村民小组甚至跨村申请取得宅基地。第三，宅基地供需矛盾突出的地区，可以考虑建设住宅小区或者公寓式住宅供农村村民居住，保障农村村民“户有所居”[11]。

4.3 严格宅基地使用权申请取得的审批，加强监督与管理

宅基地使用权的申请取得必须严格依法审批，应当规范审批程序。对宅基地申请取得审批过程中徇私枉法、不严格依法审批的单位和个人，应当予以严惩。在宅基地申请审批过程中，国土资源管理部门要做到“三到场”，实地审查申请取得主体是否符合条件、住宅建设拟用地是否符合乡(镇)土地利用总体规划等； 申请被批准后，要到实地丈量批放的宅基地； 住宅建成以后，要到实地检查是否按照申请、批准的面积和要求占有和使用土地，等等。同时应建立宅基地申请取得公开监督制度，主动接受社会居民，特别是农村村民的监督。在本集体经济组织所在地的村或村民小组张榜公示宅基地申请取得的相关资料，包括：集体经济组织成员的姓名、户的成员名单与人数、分户的须公示合法原因、拟申请取得的宅基地选址和面积等，公示期满无异议的，由村委会报乡(镇)土地管理部门审核后报县级土地管理部门审批，具体流程如图2所示。为做好申请取得的审批工作还需要配齐各乡(镇)土地管理部门的工作人员，引进高素质的土地管理人才，加强人才培养，打造高素质、高效率的土地管理队伍。

[1] 崔建远. 物权：规范与学说——以中国物权法的解释论为中心(下册).北京：清华大学出版社， 2011

[2] 范思婕， 张彼西，张文秀.农村宅基地改革综合绩效模糊评价——以成都市为例.中国农业资源与区划， 2014, 35(2): 132～137

[3] 张德龙. 关于农村宅基地使用权“一户一宅”的反思.山西农业大学学报， 2014, 13(3): 231～235

[4] 陈春. 我国农村居民点用地存在的问题及原因.中国农业资源与区划， 2010, 31(6): 3～7

[5] 高圣平， 刘守英.宅基地使用权初始取得制度研究.中国土地科学， 2007, 21(2): 31～37

[6] 陈红丽， 梁丹辉.我国农村宅基地使用制度存在的问题及对策.中国农业资源与区划， 2009, 30(5): 23～28

[7] 郭天玉， 崔利兴.谈如何理解和界定农村集体经济组织成员资格.农业经济, 2011，(12)： 64～66

[8] 车经纬， 车爱平.进城落户农民宅基地制度先行改革的可行性及遵循的基本原则.华北国土资源, 2015，(1)： 80～82

[9] 申惠文. 农村村民一户一宅的法律困境.理论月刊, 2015，(8)： 101～106

[10]周洪亮， 陈晓筠.从“一户一宅”的视角探讨农村宅基地使用权取得.中国农业大学学报， 2007, 24(1): 9810～5

[11]高圣平. 宅基地制度改革试点的法律逻辑.烟台大学学报， 2015, 28(3): 23～36

THE REFORM AND IMPROVEMENT OF THE APPLICATION SYSTEM OF HOMESTEAD LAND AND USE RIGHT UNDER THE RURAL LAND REFORM BACKGROUND*

You Desheng

(School of economics and management, Pingdingshan University，Pingdingshan, Henan 467000，China)

Rural homestead land use right has the dual function of welfare and social security. China′s strict restrictions on the transfer of homestead land use right is mainly achieved by the way of application. In this case, the reform and improvement of the application of homestead land use right is the premise and foundation of homestead system reform and improvement. And it is also an important part of carrying out the rural land system reform. This paper analyzed the concept of the application for obtaining homestead land use, and elaborated the rural land system reform of the application for homestead land use, pointed the problems from the aspects of the identification and confirmation of the application qualification, the principles and standards of "one family, one house", the area limitation, and the approval and regulatory. Based on the research on rural land system, combining with the reform of the rural land system in rural areas, this paper put forward some suggestions for the application system of obtaining homestead land use.

rural land; system reform; homestead land use right; application for obtaining; reform and improvement

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160925

2015-07-15

游德升(1970—)，男，河南光山人，博士、副教授。研究方向：企业管理、农村经济。Email：youdesheng@126.com

*资助项目：2015年河南省哲学社会科学规划项目“中小企业融资难问题研究——基于普惠金融视角的小微企业创业公积金研究”(2015BJJ077)

F321.1; D922.3

A

1005-9121[2016]09-0153-07